本案意义：

随着新《行政诉讼法》于2015年5月1日起正式开始实施，立案难问题得到一定程度的缓解，但又出现了审判难问题。部分基层法院，看行政机关脸色裁判案件仍然存在。

当原告的诉求具有一定正当性时，法官往往以超过起诉期限、没有利害关系、不产生实质影响、不具有可诉性等为由裁定驳回起诉。将行政诉讼之门关闭，规避对行政行为的实体审理。

本案中，一审嵊州市人民法院以“超过起诉期限”为由裁定驳回起诉，二审绍兴市中级法院认为没有超过起诉期限，裁定撤销一审错误裁定，指令一审继续审理。

可见，绍兴市中级法院坚守了法律的底线，作出了表率。对基层法院动不动就以超过起诉期限为由裁定驳回说“不”，不袒护基层法院，诠释了什么是“司法为民”。

基本信息：

案 号：（2016）浙06行终171号

案  由：不服规划行政许可

法  院：绍兴市中级人民法院

审判长：蒋瑛

原  告：楼望成、楼望平、楼望春

代理人：褚中喜，北京市万博律师事务所

被  告：诸暨市住房和城乡建设局

第三人：楼铁钢

原告诉称：

自己拥有合法承包经营权的耕地即将被第三人拟修建的房屋所侵占，合法权益遭受损失。为核实第三人建房占用土地行为是否合法，于2015年6月15日委托代理人向原诸暨市规划局申请政府信息公开。

原诸暨市规划局于2015年6月18日向原告提供了第三人建房的乡村建设规划许可证。原告认为原诸暨市规划局颁发给第三人的该建设规划许可证，程序严重违法，导致原告拥有合法承包经营权的土地被占用。

为维护合法权益，原告特提起诉讼，请求法院：撤销原诸暨市规划局颁发给第三人颁发的乡村建设规划许可证。

一审观点：

嵊州市法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月4日中华人民共和国主席令第16号公布，自1990年10月1日起施行）第三十九条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。

《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。

本案中，原诸暨市规划局于2010年7月30日向第三人楼铁钢颁发了乡村建设规划许可证。结合原、被告提供的证据及当事人当庭的陈述，可以认定原告早已知晓原诸暨市规划局作出上述行政行为。现原告于2015年9月1日向法院提起诉讼，已经超过法定起诉期限，故应驳回原告的起诉。

故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，裁定如下：

驳回原告楼望成等人的起诉。

二审纠错：

绍兴市中级人民法院经审理认为，本案的争议焦点在于上诉人的起诉有无超过起诉期限。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款之规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”

就本案而言，被上诉人诸暨市住房和城乡建设局认为上诉人起诉超过起诉期限的主要证据是涉案行政许可作出之前曾经在所在村进行上墙公示。但该公示行为系批前公示，不能由此推导出上诉人应当知道之后发生的行政许可行为。

被上诉人诸暨市住房和城乡建设局还认为上诉人同时期亦获得规划许可，两处房屋系相邻关系，上诉人在获知自己的获得许可的同时，应当知道原审第三人获得许可的事实。

本院认为，鉴于被上诉人诸暨市住房和城乡建设局未将上诉人获得许可相关材料作为证据提供法庭，故不能证明上诉人获得的行政许可中含有原审第三人获得审批的相关信息，故亦不能由此证明上诉人应当知道涉案行政许可行为。

故一审法院认定上诉人早已知晓涉案许可行为缺乏事实依据，依法应当予以指正。上诉人的上诉理由成立，其上诉请求应予以支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：

一、撤销嵊州市人民法院（2015）绍嵊行初字第166号行政裁定；

二、本案指令嵊州市人民法院继续审理。

律师点评：

褚中喜律师认为，行政诉讼中，原告超过起诉期限的举证责任在被告，如果没有证据证明原告超过起诉期限，则视为符合起诉条件。一审法院在被告没有提供有效证据的情况下，认定原告超过起诉期限，显然背离《行政诉讼法》起诉期限和举证责任的立法本意。二审法院予以撤销，指令继续审理，符合法律规定。

行政诉讼中的起诉期限和民事诉讼中的诉讼时效有一些相似，但也有实质性的不同。民事诉讼时效有中断、延长等规定，而行政诉讼起诉期限则无此说法。

行政诉讼的起诉期限，分为普通的六个月的起诉起诉期限、特别的二年的起诉期限和最长的五年或二十年起诉期限。如《行政诉讼法》第四十六条第一款规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”为普通的起诉期限。

而特殊的起诉期限是指《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的“未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”。

在全参加国人大常委会修改《行政诉讼法》论证时，曾多次提出建议，应当将司法解释第四十一条的规定直接上升为法律，列入《行政诉讼法》条文之中。可惜最终未能如愿，原因不详，留下法律适用上的一些不便和混乱。

最高人民法院第二巡回法庭干脆作出“法二巡（2016）4号”通知，要求黑龙江、吉林、辽宁不宜适用司法解释第四十一条、四十二之规定裁判行政案件，一个内部规定实际上废掉了司法解释的规定，而第五巡回法院的李光宇法官又认为可以适用，但应请示最高法院审判委员会。这对处于弱势一方的原告显然是不利的，让涉嫌违法的行政行为得不到合法有效公正的审查。从长远来看，对通过行政诉讼促进依法行政有害无益，值得思考。

最长的起诉期限是指《行政诉讼法》第四十六条第二款规定的“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。也就是说，除非法定耽误的情形，只要超过了最长的起诉期限二十年或五年，法院一律不予受理，该条规定是原司法解释第四十二条的简化版。

在办案实践中，存在大量因上访而错过起诉期限的情形，许多时候除有同情和可惜之外，作为律师也无能为力。因为行政诉讼不像民事诉讼中的信访或向有关机关提出申诉控告可以视为提出主张，导致诉讼时效中断。
    在胡孝国与沈阳市苏家屯区人民政府行政复议不作为一案中，最高人民法院作出了“（2017）法行申2244号”裁定。最高人民法院认为，参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十三条的规定，由于不属于申请人自身的原因超过复议申请期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。

其中“不属于申请人自身的原因被耽误的时间”是指基于地震、洪水等客观因素耽误的时间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。仅仅是当事人单方向有关部门申诉信访，因申诉信访耽误的时间，没有可保护的信赖利益，属于当事人自身放弃通过法定行政复议途径解决争议耽误复议期限的情形，不属于可以参照第四十三条规定应予扣除的期间。

可见，认为合法权益被行政行为侵害，不要越级上访，既扰乱了国家机关的正常办公秩序，又可能耽误法定起诉期限，错过最佳起诉期限，到时悔之已晚。