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补缴增容地价款7820万案行政复议代理词
信息来源:北京市万博律师事务所 发布时间:2025/7/22 浏览次数:176

            关于应当撤销山海畔项目补缴增容地价款7820万元的

         行政复议代理词


福建省人民政府:

北京市万博律师事务所依法接受申请人福建旗逢天下房地产开发有限公司的委托,指派我担任其与被申请人市人民政府、第三人市自然资源和规划局行政处理纠纷案的行政复议阶段代理人。结合听证会查明的情况,我方认为申请人的请求于法有据,应当得到支持。具体代理意见如下:

一、对案件的基本事实与争议焦点做简单梳理

在展开法律论证之前,有必要对本案延宕十余年的复杂事实进行一次“历史回溯”,以清晰地呈现争议的根源。

(一)历史经纬:从土地置换到《补缴通知》

1.2006年:土地置换与协议出让——信赖的基石

背景:申请人拥有的湖海花园、湖海绿苑、世纪滨海、光明花园四个项目,因市政建设等原因,与政府协商进行土地置换。

核心协议:2006830日,原市国土资源与房产管理局(以下简称“市国土房产局”)与相关公司就置换后的“山海畔项目”签订《市国有土地使用权有偿出让协议书》(〔2006〕地租协字〔006〕号,以下简称“《2006年协议》”)。

协议关键内容:该协议明确约定了山海畔项目的用地面积、建筑面积(330,083.98平方米)、容积率等核心规划指标。至关重要的是,协议明确了土地出让金的总额及计算方式,其中包含了市场最为关注的“增容部分”地价。

增容地价的约定:协议明确,项目新增的55,014平方米建筑面积,其地价是“按周边地块(2006P03地块)招拍挂成交价的80%计价补交”,计算出的金额为312,836,010.7元。

履行情况:申请人依据此协议,足额缴纳了包括上述增容地价在内的全部土地出让金,并在此基础上投入巨额资金进行项目开发、建设,最终项目竣工并向社会公开销售,相关房产已登记至无数小业主名下。

2.2014-2017年:审计风波与首次追缴尝试

事由:2014年,国家审计署对市土地管理工作进行审计,对山海畔项目的地价问题提出了相关意见。

首次追缴:2017年,市国土房产局据此作出“闽国土房〔201736号”《关于山海畔项目补缴地价的决定》,要求申请人补缴两笔款项:一是“土地出让金”46,642,817元,二是“增容地价差”78,209,002.7元。

法律纠纷:申请人对此决定不服,提起行政复议与行政诉讼。

3.20172020年:司法审查与对首次追缴的否定

复议与诉讼过程:经原福建省国土资源厅复议、福州市鼓楼区人民法院一审、福州市中级人民法院二审“(2018)闽01行终342号”。

核心判决:法院的生效判决,以及后续福建省自然资源厅的“闽自然资复决(202016号”行政复议决定,最终以程序违法、证据不足等理由,撤销了原国土房产局2017年的补缴决定。

法院指出的程序问题:法院明确指出,作出补缴增容地价的决定,应当经过市土地管理委员会审议、向社会公示等法定程序,但原国土房产局未能提供证据证明其履行了上述程序。

4.程序“弥补”与《补缴通知》的卷土重来

内部请示与批复:2021年,市自规局就同一事项向市政府请示,并获得了市政府的“闽府(2021271号”批复。随即再次发出通知称:2022323日,市自规局依据市政府的批复,作出了本次复议所针对的“闽资源规划函(2022150号”《关于山海畔项目补缴增容地价款的通知》(以下简称“《补缴通知》”),再次要求申请人补缴所谓的“增容地价款”78,209,002.70元。

计算依据的变化:《补缴通知》的核心理据是:依据《市人民政府办公厅转发市规划局等部门关于清理和规范经营性项目增加容积率的意见的通知》(闽府办〔200666号)(以下简称“66号文”),山海畔项目的增容地价应按招拍挂成交案例的100%征收,而非《2006年协议》约定的80%。差额部分,即为本次要求补缴的金额。

(二)本案的核心争议焦点

综上所述,本案的争议焦点清晰而集中:

市政府批准、市自规局作出的《补缴通知》,在时隔16年之后,单方面推翻双方白纸黑字、签署生效并已履行完毕的《2006年协议》中关于增容地价的核心条款,要求申请人按一个所谓“正确”的标准补缴7820万元的巨额款项,这一行政行为是否具有合法性与合理性?

具体可分解为以下几个层面:

1.信赖保护与合同严守之争

已经由行政机关与行政相对人签订并履行完毕的行政合同(土地出让协议),其法律效力是否可以因为行政机关单方面认为“当年适用政策错误”或“为维护国有资产”而在十几年后被随意推翻?行政相对人基于对该合同的信赖而产生的巨大利益,是否应受法律保护?

2.法律溯及力之争

作为《补缴通知》核心依据的“66号文”,能否溯及既往地适用于否定之前已经达成的《2006年协议》?行政机关在《2006年协议》签订时,是否有权在“66号文”的框架下,基于个案的具体情况(土地置换的特殊性)与相对人协商确定一个低于100%的计收标准?

3.程序正当性之争

尽管被申请人与第三人试图通过2021年的内部请示、批复来“弥补”2017年被法院认定的程序缺陷,但这种“事后补票”式的程序操作,是否足以使其卷土重来的追缴行为获得程序上的正当性?其追缴行为是否已超过法定的追征期限?

4.公共利益与防止国有资产流失之辩

“防止国有资产流失”是否可以成为一个无远弗届的理由,允许行政机关突破法律的明确规定,撕毁其作出的有效承诺,并对行政相对人施以不利的、溯及既往的决定?法治框架下的“公共利益”应如何界定?

本代理人将围绕上述争议焦点,展开详尽的法律论证。

二、法律论证《补缴通知》的违法与不当性分析

本代理人认为,《补缴通知》无论从实体法还是程序法角度,均存在根本性的、不可纠正的法律错误。

(一)《补缴通知》对行政法基本原则的颠覆性违背

法治之核心,在于以明确、稳定、可预期的规则约束公权力,保护私权利。而《补缴通知》恰恰是对这一核心的背离,它动摇了行政法治的数个根基性原则。

1.对“信赖保护原则”的公然践踏

信赖保护原则,是行政法的“帝王条款”,是现代法治国家行政法的核心基石。其基本含义是:当行政相对人对行政机关作出的有效行政行为(包括行政决定、行政允诺、行政合同等)产生了值得保护的信赖利益,并基于此信赖安排了自己的生产、生活时,行政机关非因法定事由并经法定程序,不得随意撤销、变更该行政行为,损害相对人的信赖利益。

如果因公共利益确需撤销或变更,必须对相对人的信赖利益损失给予足额、及时的补偿。我国《行政许可法》第八条明确规定了这一原则:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”尽管本案涉及的是行政合同,但其法理与行政许可同源,均属于授益性行政行为,信赖保护原则在此有更强的适用必要性。

1)申请人信赖利益的形成与正当性

1)信赖的基础--明确、有效的行政允诺与行政合同

申请人信赖的基础,是白纸黑字、印章鲜明的《2006年协议》。这份协议并非申请人单方面的臆想,而是由代表市政府的市国土房产局,经过一系列内部流程,与申请人前身公司平等协商、共同签署的法律文件。该协议中关于“增容地价按80%计收”的条款,是整个协议的核心与灵魂,是双方达成土地置换与出让合意的前提。这是一个具体、明确、具有法律约束力的行政允诺和合同条款。

2)信赖的表现--巨大的投入与无法逆转的处分行为。

基于对《2006年协议》的坚定信赖,申请人采取了一系列重大的财产处分行为:

支付对价:按照协议约定的总额,及时、足额地向政府支付了数亿元的土地出让金,其中包括了按80%标准计算的3.12亿元增容地价。

巨额投资:在此基础上,投入了数十亿的开发建设资金,将一片生地开发成了市的地标性高端住宅项目“山海畔”。

完成销售:项目建成后,已几乎全部销售给社会公众,房屋产权已分散登记至小业主名下。

依法纳税:在整个开发和销售过程中,申请人依据确定的成本(包括土地成本)和收入,向国家缴纳了巨额税款。

这些行为,是典型的基于信赖而发生的财产处分。整个项目的商业模型、成本核算、销售定价,其基石之一,就是《2006年协议》所确定的土地成本。可以说,没有这份协议,就没有今天的山海畔项目。

3)信赖的值得保护性,申请人无任何过错。

在《2006年协议》的签订和履行过程中,申请人始终是善意、无过错的。

信息对称:关于地价的计算标准和政策依据,政府部门作为管理者和政策制定者,拥有绝对的信息优势。申请人作为民营企业,完全有理由相信代表政府的市国土房产局所提出的计价标准是合法、合规、有效的。

无欺诈、胁迫行为:被申请人与第三人从未主张、也无任何证据证明申请人在协议签订过程中存在任何欺诈、胁迫或者贿赂等违法行为。

协议的权威性:盖有政府部门公章的正式协议,对任何一个市场主体而言,都是最值得信赖的官方文件。如果连这样的文件都可以在十几年后被随意推翻,那么市场经济的基石的契约精神和法律的可预期性将荡然无存。

2)《补缴通知》对信赖利益的粗暴侵害

《补缴通知》的作出,是对申请人上述正当信赖利益的毁灭性打击。

1)直接的财产损失:要求补缴近八千万元的巨款,这笔飞来横祸将直接侵蚀申请人本已核算完毕的利润,甚至可能导致项目亏损。

2)破坏交易稳定:山海畔项目早已开发、销售完毕,相关的成本、利润、税务核算早已尘埃落定。现在突然要追缴一笔巨额的“历史成本”,将导致公司整个项目的财务状况陷入混乱。

3)动摇法律预期:此举传递了一个极其危险的信号:即政府的承诺是不可靠的,政府签订的合同是可以随时撕毁的。这对于所有与政府打交道的市场主体,都将产生巨大的寒蝉效应,严重破坏一个地区的营商环境。

3)信赖保护原则的司法实践与权威观点

信赖保护原则在我国的司法实践中已经得到了广泛的承认和适用。最高人民法院在诸多判决和文件中反复强调其重要性。

1)最高人民法院指导性案例38号:田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案

裁判要旨:该案例确立了教育行政领域中的信赖保护原则。学生对于学校公布的招生和管理规定产生信赖,并据此安排自己的学习行为,学校不能在事后以违反“内部规定”为由拒绝授予其应得的学历学位。

本案借鉴意义:申请人对于政府部门出台的土地出让协议的信赖,其正当性和重要性,远超学生对于学校规定的信赖。如果连学生的信赖都要保护,那么企业家基于政府合同产生的信赖,更应得到坚决的保护。

2)最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔201917号)

第十六条:“……被告变更、解除行政协议的行政行为违法,人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施;给原告造成损失的,判决被告予以赔偿。”

本案借鉴意义:该司法解释规定,即便为了公共利益而解除行政协议,也必须对相对人的损失进行补偿。这从反面印证了信赖利益必须受到保护。本案中,被申请人与第三人不仅要单方面变更协议,而且对申请人的信赖利益损失(例如,如果当年就知道要按100%缴款,申请人可能根本不会选择置换,或者会调整开发策略)闭口不谈,这显然是违法的。

3)著名行政法学家姜明安教授观点

“信赖保护原则旨在维持法的安定性,保护相对人对行政行为存续的信赖,以保障人民权利。其构成要件包括:须有信赖基础,即行政行为的存在;须有信赖表现,即相对人基于信赖安排其生活或处理其财产;须相对人的信赖值得保护,即相对人须为善意。”

本案对照:申请人的情况完全符合姜明安教授所阐述的信赖保护三要件。《2006年协议》是信赖基础,支付对价、投资开发是信赖表现,申请人自始至终善意无过错,其信赖完全值得保护。

综上,《补缴通知》以今日之“标准”否定昨日之“协议”,以政府今日之“认识”推翻其昨日之“承诺”,是对信赖保护这一行政法“帝王条款”的公然违背。单凭此条,该《补缴通知》就已丧失其合法性的根基,应予撤销。

2.对“法律不溯及既往原则”的悍然违反

法律不溯及既往原则,是法治的基本原则之一,意指不能用今天制定的法律或标准去约束和评价昨天的行为。其核心价值在于保障法律的确定性和可预期性,使人们能够根据行为时的法律来安排自己的生活和从事经济活动。

《立法法》第一百零四条明确规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”这是一个“有利原则”,即“从旧兼从轻”,对有利于相对人的可以溯及,对不利于相对人的绝对不能溯及。

《补缴通知》的核心依据,是“66号文”中关于增容地价应按100%征收的规定。其逻辑是:《2006年协议》约定的80%不符合“66号文”,是错误的,所以要纠正。然而,这种论证方式存在一个致命的逻辑和法律谬误。

(1)“66号文”在本案中的适用性问题

1)时间节点分析:“66号文”的发布时间是2006710;2006年协议》的签订时间是2006830日。

从时间上看,《2006年协议》签订时,“66号文”已经发布并生效。这似乎给了第三人一个“有力”的口实:你们是在文件发布后签订的协议,理应遵守。

然而,这种简单的线性时间逻辑,完全忽视了行政决策和合同谈判的复杂性与周期性。

2)谈判的延续性与基础:山海畔项目的土地置换和出让谈判,是一个长期、复杂的过程,其启动时间远在“66号文”出台之前。双方就置换方案、容积率、地价计算等核心问题,必然经历了多轮磋商。在“66号文”出台前,双方已经就“按80%计收”这一核心商务条件达成了初步合意或谅解备忘。

66号文”作为一个新的规范性文件,行政机关在具体执行时,对于正在谈判中、有其历史特殊性(土地置换而非公开招拍挂)的项目,完全有裁量空间,可以结合项目的具体情况,适用更为公平合理的过渡性方案。

3)“66号文”的规范性质与裁量空间:66号文”作为一个市政府办公厅转发的部门意见,其法律位阶并非法律或行政法规,属于规范性文件。其规定“按招拍桂成交案例的100%征收”,是一种原则性、指导性的规定。

是否存在例外?该文件是否规定了任何情况下都“必须”按100%征收,不允许任何变通?特别是对于山海畔项目这种通过“土地置换”而非公开市场竞价方式获得土地的项目,其地价形成机制与公开招拍挂项目有本质区别。将招拍挂的规则简单、僵化地套用于一个特殊的置换项目,本身就可能构成不合理。

行政机关的裁量权:当时,市国土房产局作为代表政府的专业部门,在面对一个具体的、情况特殊的项目时,结合该项目是通过土地置换而来、涉及复杂的历史遗留问题等因素,在与相对人协商后,决定适用80%的计收比例,这完全可以被视为其在“66号文”框架下行使合理的行政裁量权。这种裁量,在当时是经过内部程序审核并最终被批准的,是合法有效的。

2)违法以“审计意见”为由进行溯及既往的追缴

被申请人与第三人在《行政复议答复书》中反复强调,本次追缴是源于“国家审计署的反馈意见”。这实质上是试图用“审计整改”来为一次违法的溯及既往行为背书。

1)审计意见的性质:审计意见是审计机关对政府部门财政收支、财务收支的真实、合法和效益进行审计后提出的监督性意见,它是一种内部监督行为,本身不直接产生对外部行政相对人设定权利义务的法律效力。

2)行政机关的责任:行政机关在收到审计意见后,应当依法进行整改。但“依法整改”的前提是“依法”。如果整改行为本身违反了信赖保护、法律不溯及既往等基本法律原则,那么这种“整改”就变成了新的违法。行政机关不能以执行上级或审计机关意见为借口,来实施一个本身就违法的行政行为。

3)司法判例的明确态度

裁判观点一:审计结论的性质及法律效力

法院认为:审计机关的审计结论属于行政监督行为,是对财政收支、财务收支行为的监督和评价,不直接创设或变更当事人的权利义务。审计结论本身不具有外部法律效力,不能作为行政机关不履行其法定职责或不履行生效行政裁判的合法理由。参见:(2018)0105行初73号、(2019)0105行初160号、(2020)0105行初542号、(2019)01行终1093号、(2020)1381行初41号。

裁判观点二:审计结论与行政机关履行职责的关系

法院认为:行政机关的法定职责来源于法律、法规的明确规定,不能因审计结论的存在而免除或推迟履行法定职责。审计结论不能成为行政机关不履行职责或不执行生效行政裁判的抗辩理由。参见:(2023)71行终108]](2019)01行终119号、(2020)0191行初54](2017)0191行初67号、(2020)01行终303号。

裁判观点三:审计结论在民事、行政诉讼中的证据地位

法院认为:在民事或行政诉讼中,审计结论可以作为证据之一,但法院应依法审查其内容和效力,不能当然作为案件处理的唯一依据。只有在当事人明确约定以审计结论为结算或处理依据时,审计结论才具有相应的法律效力。参见:(2002)民一提字第7号、(2012)民提字第205号、(2017)01民终1475号、(2024)皖民申2010号、(2018)06民终936号、(2024)1026民初1092号。

裁判观点四:审计结论与合同履行、行政裁判的关系

法院认为:审计结论不能对抗已经生效的行政裁判或合同约定,行政机关应当依法履行生效裁判确定的义务,不能以尚未完成审计或审计结论为由拒绝履行。参见:(2002)民一提字第7号、(2020)最高法民终106号、(2021)01民初18号。

小结:法院普遍认为,审计结论是审计机关依法对财政经济活动进行监督评价的行政行为,其本身不直接产生外部法律效力,不能作为行政机关不履行法定职责或不执行生效行政裁判的合法理由。在行政或民事诉讼中,审计结论仅能作为证据之一,法院需依法审查其内容和效力。行政机关的职责履行应以法律、法规及生效裁判为依据,不能以审计结论为由推脱或拒绝履行法定义务。

本案借鉴意义:同理,审计意见也不能作为行政机关撕毁有效行政合同、进行溯及既往追缴的合法理由。行政机关必须在其自身的法律框架内行事,而这个框架的首要原则就是保护信赖、禁止不利的溯及既往。

综上:《补缴通知》试图以20067月出台的“66号文”为“尚方宝剑”,去“斩”掉同年8月签订的《2006年协议》中的核心条款,这在本质上就是一种不利于相对人的溯及适用。即便从形式上看是文件在前、协议在后,但考虑到行政合同谈判的长期性和特殊性,以及行政机关当时拥有的合理裁量权,在没有证据证明《2006年协议》在当时存在无效或可撤销法定事由的情况下,事后以“适用标准错误”为由进行“纠错性”追缴,构成了实质上的“溯及既往”,违反了法治的基本原则。

3.对“行政行为确定力原则”的公然挑战

行政行为的确定力,又称公定力、存续力,是指行政行为一经作出,在被有权机关依法撤销或宣告无效之前,其效力被推定为持续存在,对行政机关和相对人都具有约束力。这一原则的目的是为了维护法律秩序的稳定和行政效率。

1)《2006年协议》的法律性质与确定力

2006年协议》是一份典型的行政协议(行政合同)。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条,行政协议是指“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”。土地使用权出让合同是行政协议的最典型代表。

作为一份合法有效的行政协议,《2006年协议》自签订之日起,就产生了强大的确定力:

1)对申请人:必须按照协议约定支付土地出让金,并按照规划进行开发建设。申请人已经完全履行了这些义务。

2)对行政机关:必须按照协议约定向申请人交付土地,并承认协议所确立的权利义务关系,包括地价总额和计算方式。行政机关也履行了交付土地的义务。

至此,双方的权利义务关系已经通过协议的形式被“确定”下来。

2)《补缴通知》是对行政行为确定力的单方撕毁

《补缴通知》的实质,是行政机关在没有任何新的事实、法律依据(所谓“66号文”在2006年就已存在,并非新法)的情况下,单方面宣布16年前自己亲手签订的协议中的核心条款“是错的”,并要求重新“结算”。

这直接挑战了行政行为的确定力。如果行政机关可以随时以“我当年搞错了”为由,去追溯、更改、清算十几年已经履行完毕的行政行为,那么任何行政决定、任何行政合同都将处于风雨飘摇之中,法律秩序的稳定性将无从谈起。

3)行政行为的撤回与废止有严格的法律限制

即便行政机关认为《2006年协议》存在瑕疵,其处理方式也必须遵循法定的程序和条件,即行政行为的撤回或废止。

撤回:针对的是违法的行政行为。根据《行政许可法》第六十九条的规定,可以撤销行政许可的情形主要包括行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守,超越法定职权,违反法定程序,申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得许可等。本案中,这些法定撤回条件无一成立。

废止:针对的是合法的行政行为,因后续情势变更(如法律修改、公共利益需要)而使其丧失继续存在的必要。根据《行政许可法》第七十条,废止行政许可,给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。

本案中,《补缴通知》显然不是一个规范的“撤回”或“废止”决定。

它没有说明《2006年协议》究竟属于哪种应被撤回的违法情形。仅仅一句“适用标准错误”,于法无据。

如果硬要将其解释为为了“维护国有资产”这一“公共利益”而进行的“废止”,那么就必须对申请人的信赖利益损失进行补偿。而《补缴通知》对此只字未提,只要求申请人单方面补钱。

综上,《2006年协议》作为一个生效并已履行完毕的行政协议,具有不可动摇的确定力。《补缴通知》是对这种确定力的粗暴破坏,其作出既不符合行政行为撤回的法定条件,也不符合废止的法定程序,是一个“法外”的、毫无根据的行政行为。

三、《补缴通知》的实体内容严重违法与不当

除了违背上述行政法基本原则外,《补缴通知》在实体内容的认定和法律适用上也存在严重错误。

(一)对“66号文”的机械、错误解读与适用

《补缴通知》的唯一实体依据就是“66号文”。然而,第三人对该文件的解读和适用,是片面的、机械的,甚至是错误的。

1.忽视山海畔项目的特殊性,错误套用一般性规定

66号文”的全称是《关于清理和规范经营性项目增加容积率的意见的通知》,其立法本意是为了规范当时普遍存在的、在土地出让后通过各种方式“调规增容”从而获利的行为。其针对的主要是一般的、通过“招拍挂”方式取得土地后,再申请增加容积率的项目。

而山海畔项目,其源头并非“招拍挂”,而是“土地置换”。这是一个关键的、本质的区别。

(1)土地置换的对价复杂性:土地置换涉及被置换地块的位置、价值、原有权益等一系列复杂因素,其最终的地价确定,是一个综合平衡、一揽子协商的结果,不能简单地等同于公开市场上一个“干净”地块的招拍挂价格。

(2)增容的内生性:山海畔项目的5.5万平方米“增容”,并非在取得土地后再去申请增加,而是在最初的土地置换和出让方案中,就已经被一并确定下来,是整个置换方案不可分割的一部分。其性质更类似于一个“量身定做”的整体出让方案,而非事后的“增容”。

因此,将一个主要用于规范“事后增容”的普遍性文件,僵化地、不加区分地套用在一个具有“土地置换”、“一次性确定规划”等特殊历史背景的项目上,本身就是一种不合理的行政裁量,属于适用法律错误。

2.无视涉案协议,以规范性文件予以否定

行政合同一旦签订,就对双方产生法律约束力。规范性文件与行政合同的关系,并非简单的上位法与下位法的关系。

合同的相对性:行政合同是在遵循法律、行政法规基本原则的前提下,双方意思自治的产物。其具体条款,只要不违反法律、行政法规的强制性规定,就是有效的。

66号文”的位阶:“66号文”仅是一个规范性文件,其法律位阶低于法律和行政法规。用一个规范性文件中的指导性条款,去推翻一个已经生效的、具有法律约束力的行政合同的核心条款,是本末倒置。

正确的逻辑应当是:市国土房产局在2006年,依据其专业判断和行政裁量权,认为山海畔项目情况特殊,在不违反当时法律、行政法规的前提下,与相对人协商确定了按80%计收增容地价,并签订了《2006年协议》。

这个协议本身就是对“66号文”精神的具体化和个案适用。事后,不能再反过来说这个协议违反了“66号文”。这就好比,不能用《刑法》总则去否定一个具体的、符合分则规定的判决。

3.类案检索:法院如何看待以“政策变化”或“适用错误”为由变更合同

通过对中国裁判文书网及相关法律数据库的检索,可以发现大量支持申请人观点的类案。

裁判观点一:行政机关应遵循诚实信用原则,不能以自身明知的政策为由拒绝履行协议

法院认为:行政机关在签订协议时对相关政策是明知的,事后又以违反政策为由拒绝履行协议,有违诚实信用原则。行政协议一经签订,除非存在法定无效事由,行政机关应当全面履行协议约定的义务。参见:(2017)最高法行申7679号、(2023)12行终110号、(2023)鲁行终283号、(2024)鲁行终521号、(2024)鲁行终555号。

裁判观点二:违反规范性文件(政策、地方性文件等)不当然导致行政协议无效

法院认为:行政机关仅以协议内容违反法律、法规禁止性规定之外的规范性文件(如政策、地方性文件等)为由主张协议无效,人民法院一般不予支持。行政协议的效力判断应以法律、行政法规为依据,规范性文件不属于合同无效的法定事由。

参见:(2023)12行终110号、(2024)鲁行终521号、(2024)鲁行终555号、(2023)鲁行终283号、(2020)10行终231号、(2020)06行终296号、(2023)14行终206号、(2024)03行终269号、(2024)03行终268号、(2024)03行终267号、(2023)01行终814号、(2025)06行终12号、(2024)06行终432号、(2020)16行终102号、(2020)7102行初404号、(2019)1023行初172号、(2019)01行终150号、(2024)0981行初192号、(2025)0281行初6号。

本案借鉴意义:上述类案与本案高度相似。明确指出,违反“规范性文件”(如本案的“66号文”)不能成为认定行政协议无效或不履行的理由。行政机关“事后反悔”的行为,有违诚信。本案中,市自规局的行为,正是这种所批判的“有违诚信”的行为。

裁判观点三:行政机关应当秉持诚实守信原则,确保政策承诺和协议的连续性与稳定性

法院认为:行政机关作出的承诺、签订的协议以及会议纪要等,具有法定效力,非依法定程序不得否定。行政机关及其相关部门应当依法兑现向行政相对人作出的政策承诺,不得因政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。违反承诺导致相对人经济损失的,行政机关应依法承担法律和经济责任。参见:(2018)最高法行再205号、(2024)10行终156

裁判观点四:行政机关因政策调整、领导更替等原因随意变更或不履行协议的行为不被支持

法院认为:行政机关不得以政策调整、领导更替等为由随意变更、解除或不履行行政协议。只有在国家法律政策出现重大调整、协议履行基础发生变化且继续履行可能严重损害国家利益、社会公共利益的情况下,行政机关才可依法行使单方变更、解除权,并应依法给予补偿。参见:(2019)甘行终434号、(2020)青行终23号、(2023)04行终139

本案借鉴意义:上述类案强调了政府承诺的严肃性和稳定性。“审计意见”在某种程度上也可以被视为一种“政策调整”或“认识变化”,但这不能成为单方面撕毁协议的理由。即便需要变更,也必须补偿损失。

裁判观点五:行政协议和行政允诺一经作出,行政机关不得随意变更或解除

法院认为:行政协议签订后,除非因胁迫、欺诈、重大误解、显失公平、履行协议会给国家利益和社会公共利益带来重大损失等法定情形,不得随意解除。行政机关应当按照协议约定全面履行义务,维护协议的稳定性和公信力。参见:(2023)0305行初102号、(2024)鲁行终543号、(2019)甘行终434号、(2021)0521行初8

本案借鉴意义:上述类案非常直白地指出了问题的核心:“不能以现在的认识否定过去的承诺”。这正是对本案《补缴通知》最精准的法律定性。

这些来自最高法院和各高级法院的生效判决,清晰地勾勒出了中国司法实践的主流观点:尊重契约、保护信赖、禁止政府随意毁约。《补缴通知》的行为,与这些主流司法观点背道而驰。

(二)无视“06305号抄告单”的法律地位与行政效力

如果说《2006年协议》是双方信赖的基石,那么一份关键的政府内部文件--编号为“06305”的《市人民政府办公厅公文办理抄告单》(以下简称“《06305号抄告单》”)--则是为这块基石提供了合法性与权威性背书的“钢筋龙骨”。被申请人与第三人却刻意回避或无视了这份文件的存在及其决定性意义,这是其整个论证体系中最致命的缺陷之一。

1.“抄告单”的发布时点与核心内容

06305号抄告单》的落款时间为2006731日。其核心内容明确记载了,经市长办公会议研究决定,山海畔项目的增容地价“参照滨湖片区增容项目计价原则确定为5686.48/平方米”。

这个价格并非凭空而来,而是精确计算的结果。根据《补缴通知》本身载明的事实,参照地块2006P03的成交价为7108.10/平方米。简单的数学计算即可得出:5686.48÷7108.100.80。这证明了,在《2006年协议》签订(2006830日)的一个月前,市政府的最高决策层之一市长办公会议,就已经明确、具体地为山海畔项目的增容地价“一事一议”地确定了按80%计收的原则。

2.效力层级辨析:市长办公会议决定VS土地管理委员会意见

《补缴通知》所依据的唯一“法宝”,是“66号文”,该文要求增容地价按100%征收。然而,通过对两份文件形成机制的比较,其效力高下立判。

66号文”的决策层级:根据该文件的前言部分,“市规划局、国土房产局、建设与管理局制定的《关于清理和规范经营性项目增加容积率的意见》已经市土地管理委员会第十五次会议研究同意,现转发给你们……”。可见,批准“66号文”的核心机构是“市土地管理委员会”。

“《06305号抄告单》”的决策层级:该抄告单明确记载,其内容来源于“市长办公会议”的决定。

在任何一个地方政府的组织架构中,由市长主持、相关委办局主要负责人参加的“市长办公会议”,其决策层级和权威性,无疑远高于由具体职能部门组成的“土地管理委员会”。因此,市长办公会议的决定,对于下级的土地管理委员会的意见,具有当然的覆盖和变更效力。

3.“特别规定优于一般规定”原则的适用

这是法律适用的一项基本原则,意指针对特定事项的特别规定,其效力优先于针对一般事项的一般规定。本案是适用该原则的经典范例:

一般规定:“66号文”是市当时针对所有“经营性项目增加容积率”问题制定的一般性、普遍性政策文件。它的发布时间是2006710日。

特别规定:“《06305号抄告单》”是市政府办公会议专门针对“山海畔”这一个案项目作出的特定地价决策。它的发布时间是2006731日,晚于“66号文”。

在明知“66号文”已经存在的情况下,市政府决策层仍然在21天后专门为山海畔项目作出了一个与“66号文”规定不同的决策,这清晰地表明,政府当时的意图就是将山海畔项目作为特殊个案处理,排除适用“66号文”的一般性规定。这并非“适用错误”,而是经过深思熟虑的、合法的、有权作出的“特别裁量”。

此外,市政府当时有效的另一份文件《市人民政府关于印发市地价征收管理若干规定的通知》(〔200580号)第二十七条规定:“市人民政府委托市土地行政主管部门审批建设项目涉及地价、地价减免、配套费减免事项”。这表明,即便将80%的计价标准理解为一种“地价减免”,当时的市国土房产局(作为土地行政主管部门)在执行市政府更高层级的决定时,也具有作出此种安排的合法授权。

4.从内部行为到外部效力:“抄告单”的法律效力外化

被申请人与第三人辩称,《06305号抄告单》属于政府“内部行为”,对外部相对人不产生法律效力。这一观点在法理上和事实上均不能成立。

一是法理层面,判断一份政府文件(包括会议纪要、抄告单等)是否具有外部法律效力,关键不在于其名称或形式,而在于其实质内容是否“已经外化并对相对人权利义务产生实际影响”。当一份内部文件的内容不再是机关内部的意见征求或流程探讨,而是形成了明确的、旨在对外部相对人创设、变更或消灭权利义务的最终决定,并且该决定已经通过后续行为(如签订合同、发出通知)向外部彰显时,该内部行为就完成了“效力外化”的过程,从而具有了可诉性和法律约束力。

二是事实层面,本案中的《06305号抄告单》完美地符合了“效力外化”的全部特征:

内容确定性:它没有使用“原则上”、“研究”、“考虑”等模糊词汇,而是给出了一个精确到小数点后两位的具体地价--5686.48/平方米”,这是一个终局性的定价决定。

目的外部性:这个定价决定并非用于指导政府内部的预算编制,而是直接用于与外部相对人--旗逢公司的前身公司--进行土地出让合同的谈判与签订。

行为外化性:该抄告单的内容被原原本本地、不折不扣地转化为《2006年协议》的核心条款,即“按…..80%计价补交”,并最终由双方签字盖章,形成了对双方均具有法律约束力的行政协议。

因此,《06305号抄告单》绝非一份无关紧要的“内部便条”。它是一份记录了市政府最高决策层针对特定项目作出的、具有终局性和外部导向性的行政决定的关键证据。它构成了《2006年协议》合法性、合理性的最有力支撑,彻底粉碎了被申请人与第三人关于“适用标准错误”的核心主张。原市国土房产局在2006年签订协议时,并非“搞错了”,而恰恰是忠实地执行了来自市政府办公会议的、具有更高法律效力的明确指令。

(三)追缴行为已超过法定的追征期限

《补缴通知》的性质,属于行政机关对“少征”税费的追征行为。对于此类行为,法律规定了明确的追征期限,以维护法律关系的稳定。

《税收征收管理法》第五十二条规定:“因税务机关的责任,致使纳税人、扣缴义务人未缴或者少缴税款的,税务机关在三年内可以要求纳税人、扣缴义务人补缴税款,但是不得加收滞纳金。因纳税人、扣缴义务人计算错误等失误,未缴或者少缴税款的,税务机关在三年内可以追征税款、滞纳金;有特殊情况的,追征期可以延长到五年。”

尽管土地出让金不完全等同于税收,但其作为政府非税收入的一种,其征收管理在法理上应当参照税收征管法的精神。特别是关于追征期限的规定,其立法目的都是为了督促行政机关及时行使权力,并稳定社会经济秩序,完全适用于本案。

1.本案属于“因行政机关的责任”导致“少缴”

即便假定承认《2006年协议》约定的80%是一个“错误”,那么这个“错误”的责任方也显然是当时的市国土房产局,而非申请人。是行政机关提出了这个方案,是行政机关起草了协议,是行政机关最终批准了这份协议。申请人只是一个被动的接受者和信赖者。

因此,本案完全符合“因税务机关(行政机关)的责任”导致“少缴”的情形。

2.追征期限早已届满

应缴行为发生时间:2006年。

法定追征期限:参照税法精神,最多为三年(2006年至2009年)。

首次追征时间:2017年,早已远远超过三年的追征期。

本次追征时间:2022年,距离应缴行为发生时已过去16年,更是滑旗逢之大稽。

行政机关不能在十几年后,突然宣称自己当年的一个行为是“错误的”,然后无视任何时效限制,对一个早已尘埃落定的法律关系进行“无限追溯”。这不仅是对相对人权利的侵害,也是对行政效率和法律稳定性的极大破坏。

3.相关司法观点

在司法实践中,对于政府追缴非税收入是否受时效限制,虽然没有完全统一的规定,但主流观点倾向于认为应当有时效限制,以防止公权力被滥用。

裁判观点一:行政追缴行为应在法定或合理期限内作出,超期则不予支持

法院普遍认为,行政机关作出追缴、征缴等行政行为后,行政相对人应在法定期限内提起复议或诉讼,行政机关亦应在法律规定的期限内采取追缴措施。若行政机关或当事人超过法定期限主张权利,法院将以法律关系稳定性为由,不予支持。

例如,行政诉讼法第四十六条规定了六个月的起诉期限,且最长不得超过一年或五年(特殊情形除外),超过该期限提起诉讼的,法院应驳回起诉。参见:(2024)12行终368号、(2017)01行初字第22号、(2017)01行初23号、(2023)05行终592号、(2021)0111行审4号。

裁判观点二:法律关系的稳定性原则要求行政行为和追缴措施不得无限期悬而未决

法院强调,法律关系的稳定性是审查追缴行为合理期限的重要考量。若行政机关长时间未采取措施,导致法律关系长期不确定,将损害当事人合法权益和社会秩序的稳定。参见:(2024)12行终368号、(2017)01行初字第22号、(2017)01行初23号、(2023)05行终592号。

小结:法院在审查追缴行为是否“在合理期限内”作出时,严格依据法律规定的起诉、追缴、追征等期限,强调行政机关和当事人均应在法定或合理期限内主张权利或采取措施。超过合理期限,法律关系已趋于稳定,法院将不再支持相关追缴或诉讼请求。这一做法体现了对法律关系稳定性的高度重视,防止行政权力或当事人权利主张无限期悬而未决,保障社会秩序和当事人合法权益的确定性。

对比:无论从实体法律适用,还是从法定的追征时效来看,《补缴通知》都存在着不可克服的法律障碍。它错误地解读和适用“66号文”,并完全无视了法定的追征期限,其实体内容是违法且无效的。

(四)“事后补票”无法弥补根本性缺陷

正如前文所述,2017年的追缴决定,已经因程序违法而被司法机关和复议机关撤销。被申请人与第三人显然认为,通过2021年的“请示-批复”程序,就可以弥补当年的程序缺陷,使追缴行为“合法化”。这是一种对程序正义的极大误解和轻视。

1.“先斩后奏”的程序倒置

行政行为的合法程序,要求在作出决定“之前”就履行完毕。本案的逻辑链条是:

1)2017年,市国土房产局在未经法定程序(如上报土地管理委员会审议)的情况下,作出了追缴决定(先斩)。

2)该决定被法院和复议机关撤销。

3)2021年,市自规局才向市政府请示,获得批复(后奏)。

4)2022年,依据该批复,再次作出几乎完全相同的追缴决定。

这种“先斩后奏”式的操作,本身就是对程序价值的漠视。程序不仅是形式,更是为了保障实体决定的科学、公正、合理。2017年,如果严格履行了上报审议的程序,当时的土地管理委员会很可能会考虑到山海畔项目的历史特殊性,而不同意这种简单粗暴的追缴。程序被架空,导致了实体错误。

现在,时过境迁,当年的决策环境和人员都已改变,用2021年的一个内部批复,去“追认”一个2006年协议的“错误”,这种“事后补票”的行为,无法为《补缴通知》提供任何程序上的正当性。

2.公示程序的缺失或不当

2018)闽01行终342号《行政判决书》明确指出,作出补缴增容地价的决定,需要履行“向社会公示”等程序。被申请人在答复书中提到“20211228日,第三人就要求申请人补缴……在市自然资源和规划局网站进行公示”。

对此,本代理人质疑:

公示的内容是什么?是仅仅公示“要补缴7820万”这个结论,还是将整个事件的来龙去脉、法律依据、申请人的申辩权利等都进行了全面、客观的公示?

公示的目的是什么?法律要求公示,是为了听取社会公众,特别是利害关系人的意见。第三人是否为申请人和其他利害关系人(如山海畔业主)提供了有效的意见表达渠道?是否对收集到的意见进行了研究和反馈?

公示能否替代听证?对于涉及数额巨大的财产权益处分,仅仅进行网站公示是远远不够的。根据《行政许可法》第四十七条关于“重大公共利益”需要听证的规定精神,以及《行政处罚法》关于重大处罚需要听证的规定,本案涉及近八千万的巨额款项,对申请人而言是“重大利益”的减损,理应举行正式的听证会,让申请人能够充分地陈述和申辩,与行政机关进行直接的质证和辩论。而第三人显然剥夺了申请人的这一重要程序权利。

被申请人与第三人试图通过2021年的内部批复和网站公示来“修复”程序瑕疵,但这种“亡羊补牢”式的操作,不仅无法弥补2017年决定的根本性程序缺陷,其本身也存在程序倒置、剥夺相对人听证权等新的程序不当问题。

四、对被申请人与第三人核心理由的集中驳斥

在《行政复议答复书》及行政复议听证中,被申请人与第三人提出了一些看似有理、实则无据的辩解理由。在此予以集中驳斥。

(一)关于“防止国有资产流失”

这是被申请人与第三人最常挂在嘴边的“护身符”。他们试图将《补缴通知》描绘成一个捍卫国家利益、防止国资流失的正义之举。然而,这是一个被滥用的、极具误导性的口号。

1.何为“国有资产流失”?

真正的国有资产流失,是指在资产处置过程中,因徇私舞弊、玩忽职守、暗箱操作等违法违规行为,导致国有资产以不公允的价格被侵占。

而在本案中,《2006年协议》是当时政府主管部门在特定历史条件下,经过正式程序,与相对人协商达成的。没有任何证据表明其中存在任何腐败或违法行为。协议约定的价格,在当时被认为是公允的、合理的,并得到了政府的批准。

将一个经过合法程序、在当时被认为是公允的交易,在十几年后仅仅因为“计价标准”的认识发生了变化,就将其定性为“国有资产流失”,这是对历史的“有罪推定”,是对当年政府工作人员和企业的双重污蔑。

2.法治本身就是对国有资产的最大保护

对国有资产最好的保护,不是无视规则、朝令夕改、肆意追缴,而是建立一个稳定、透明、可预期的法治环境。一个信守承诺、尊重契约的政府,才能吸引更多的投资,才能从根本上促进国有资产的保值增值。

相反,一个可以随意撕毁合同的政府,会吓跑所有的投资者,导致经济凋敝,那才是对国有资产最大的流失。以“防止流失”为名,行破坏法治之实,是舍本逐末,饮鸩止渴。

3.最高法院的明确态度

在涉及地方政府招商引资承诺的诸多案件中,最高人民法院反复强调:“招商引资政策及承诺是地方政府吸引投资、发展经济的重要举措。政府对其招商引资承诺应当信守,不能以‘维护国家利益’、‘防止国有资产流失’等为由,随意否定其已作出承诺及所签协议的效力。”

信赖保护原则不仅停留在理论层面,更已成为各级法院,尤其是最高人民法院审理行政协议案件的重要裁判理念。通过系统梳理相关司法案例,可以清晰地看到一条“政府应信守承诺、不得随意毁约”的司法立场主线。

1)最高人民法院行政协议典型案例的指导意义

2021年5月,最高人民法院发布了第一批共十件行政协议典型案例,其中多个案例都彰显了信赖保护原则的强大威力。

“九鼎公司诉吉林省长白山管委会案”:在该案中,地方政府因政策变化无法兑现原有的招商引资承诺。最高法院明确指出,九鼎公司基于管委会的行政允诺,依约进行了投资建设,其信赖利益应受保护。在客观上无法实现原招商目的时,政府应当对实际投资人的损益作出处理,避免侵害营商环境。该案的指导意义在于,即便出现情势变更,政府也不能简单地一推了之,而必须承担因其承诺而引发的相应责任,保护相对人的信赖利益。

“恒裕公司诉广西融安县政府案”:在该案中,政府以企业未达到后期提出的更高要求为由,拒绝兑现原承诺的扶持资金。法院判决认为,政府在企业达到原允诺的条件后,就应当履行其允诺。这再次确认了政府不得单方面提高合同履行门槛、随意变更承诺的原则。

这些由最高人民法院精选并发布的典型案例,其目的就在于为全国法院审理同类案件提供统一的裁判尺度,其所确立的“政府诚信”和“信赖保护”的价值导向,对本案具有直接的、强大的指导意义。

2)相关生效判决的普遍共识

除了典型案例,大量的生效判决也形成了稳定的司法观点:

潍坊讯驰置业发展有限公司诉安丘市人民政府行政协议案中,(2017)最高法行申7679号案等诸多判决,法院反复强调,行政机关在签订协议时对相关政策是明知的,事后又以违反政策为由拒绝履行协议,有违诚实信用原则。行政协议一经签订,除非存在法定的无效事由,行政机关就应当全面履行。

2023)苏12行终110号案等一系列判决明确指出,行政机关仅以协议内容违反法律、法规禁止性规定之外的规范性文件(如本案的“66号文”)为由主张协议无效,人民法院一般不予支持。这直接否定了《补缴通知》的核心法律依据。

福建省长乐市坤元房地产开发有限公司诉福州市长乐区人民政府不履行法定职责一案中,(2018)最高法行再205号案等判决强调,行政机关作出的承诺、签订的协议以及会议纪要等,具有法定效力,非依法定程序不得否定,不得因政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。

对比:将本案事实与既有司法实践进行比较分析,可以得出明确的结论:《补缴通知》的行为与我国当前司法实践的主流立场及最高人民法院确立的裁判导向完全相悖,其本质正是司法机关反复批判并力图纠正的“政府失信”行为。

本案的借鉴意义在于:司法机关对行政机关滥用“国家利益”或“国资流失”等理由单方毁约的行为,始终保持高度警惕并予以明确否定。

(二)按该项目所在位置征收,混淆了法律关系

被申请人在答复书中提出一个观点,认为土地置换,未交地价的部分就应该按新地块的位置(即山海畔所在地)来计价。这个观点看似符合“等价有偿”原则,但实际上混淆了不同的法律关系。

1.2006年协议》已经体现了区位差异

2006年协议》的总地价款,是一个复杂的构成,其中已经包含了对原四个项目未交地价部分按“原所在区域基准地价”补交的款项,以及增容部分按山海畔项目周边地块价格的一定比例补交的款项。

这说明,当年的协议制定者,已经充分考虑了地价区位的差异,并设计了一套他们认为公平合理的整体解决方案。不能在16年后,孤立地、片面地拿出其中一个环节,用今天的标准去评判其“对错”。

2.置换的本质是“一揽子交易”

土地置换不是简单的“买”和“卖”,它是一个包含多种权利义务转移的复杂交易。申请人放弃了原本地块的开发权,接受了政府指定的新地块。整个交易的对价,是综合平衡的结果。增容地价按80%计收,很可能是对申请人放弃原本地块权益的一种补偿,或者是对整个置换方案能够顺利达成的一种激励。将其割裂开来,单独衡量其是否“足额”,是片面的,不公平的。

(三)关于“之前的诉讼已经处理了部分问题”

被申请人辩称,关于山海畔项目的地价问题,之前已经有过诉讼,甚至有部分款项(指4554万元的土地出让金差额)已经通过强制执行补缴到位,所以本次追缴增容地价也是合理的。这种观点是完全错误的。

诉讼标的不同:之前的诉讼和执行,针对的是“土地置换前未交地价”部分的4554万元。而本次复议的标的,是“增容部分面积地价”的7820万元。这是两个在《2006年协议》和2017年追缴决定中被明确分开计算的、性质不同的款项。不能因为一个问题处理了,就想当然地认为另一个问题也应该同样处理。

前案判决的真正意义:(2018)闽01行终342号判决以及后续的复议决定,其真正的核心意义是撤销了2017年对增容地价的追缴决定。这是一个对申请人有利的、明确的司法结论。第三人本次的行为,恰恰是想推翻这个已经被生效司法文书所否定的行为。因此,前案判决非但不能成为支持第三人的理由,反而恰恰是反对他们的最有力武器。

综上,被申请人市政府批准、第三人市自规局作出的《补缴通知》,是一个集程序违法、实体错误、违背法治基本原则于一身的典型行政乱作为。

1.从法治原则上看,它公然践踏了作为行政法“帝王条款”的信赖保护原则,悍然违反了法律不溯及既往原则,并粗暴挑战了行政行为确定力原则。

2.从实体内容上看,它错误地解读和机械地适用了“66号文”,完全无视了本案“土地置换”的特殊历史背景,以一个规范性文件去否定一个已履行完毕的行政合同的效力;同时,其追缴行为早已远远超过任何法律所能容忍的追征期限。

3.从程序上看,其“先斩后奏”式的“事后补票”行为,无法弥补其根本性的程序缺陷,且存在剥夺申请人听证权等新的程序不当。

4.从司法实践和法理上看,最高人民法院及各地方法院的大量生效判例,以及主流的法学观点,都清晰地表明,政府应当信守承诺,尊重契约,不得随意毁约。该《补缴通知》与我国当前的司法主流和法治精神背道而驰。

“人无信不立,国无信则衰”。政府的公信力,是其最宝贵的无形资产,是法治化营商环境的灵魂。一次不公正的追缴,伤害的不仅仅是一个企业的合法权益,更是整个地区、乃至整个国家的法治形象和投资环境。山海畔项目延宕十六年的地价风波,根源在于个别政府部门对法治原则的漠视和对自身承诺的背弃。

请复议机关能够站在维护法治统一、保护市场主体合法权益、优化营商环境的高度,以事实为依据,以法律为准绳,充分考量本代理人提出的详尽理由和法律依据,撤销被复议的行政行为。


                      代理人北京市万博律师事务所

                     褚中喜 律师

                     2025年717


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