关于万汇公司不应补缴所谓增容地价款7820万元的 
                                                  一审代理词

合议庭：
       北京市万博律师事务所依法接受原告万汇公司的委托，指派本律师担任其与被告市人民政府、省人民政府、市自然资源和规划局行政诉讼一案的一审委托代理人。庭审之后，结合案件事实、各方证据质证情况以及三被告的书面答辩意见，本代理人现就本案的法律适用、事实认定、程序合法性等核心问题，向合议庭发表综合性代理意见。
       本案争议虽以“补缴增容地价”之具体行政行为为载体，但其所牵涉的法律命题之深、行政法理之繁、利益博弈之巨，远超一般行政诉讼案件之范畴。请合议庭充分注意以下事实与理由，依法支持原告的全部诉讼请求。
       一、本案的定性和基本事实梳理
      （一）案件本质
       本案的实质争议至为简明：在2006年8月30日由代表市政府的原市国土资源与房产管理局（以下简称“原国土房产局”）与原告及其前手公司平等协商、白纸黑字签署、并已由原告全额履行完毕的《市国有土地使用权有偿出让协议书》（以下简称“《2006年出让协议》”）项下，原告依约缴纳的“按周边2006P03地块招拍挂成交价80%计价的增容地价312,836,010.70元”已尘埃落定十六载之久。
       如今，市自规局在市政府的批准下、省政府的复议维持下，仅凭所谓“国家审计署反馈意见”，而该意见的原始书证至今未见，即作出《市自然资源和规划局关于未来城项目补缴增容地价款的通知》（X资源规划函〔2022〕163号，以下简称“被诉163号通知”），单方要求原告再行补缴增容地价7820万余元，并以“逾期不缴依法处置”相威胁。
       此一行政行为，以“自我纠错”之名行单方撕毁有效行政协议之实；以“防止国有资产流失”之大旗掩盖逾越法定权限、违反法定程序之事实；以一个抽象规范性文件溯及既往否定一个针对涉案项目的特别行政决策。其背后，是对信赖保护原则的公然践踏，是对法律不溯及既往原则的悍然违反，是对契约精神的根本性背离，更是对法治化营商环境的实质性破坏。
      （二）案件简要回顾
       本案的争议并非凭空产生，而是有着长达二十余年的历史经纬。理解本案，必须回到这段历史中去，方能体察其中的关键节点与法律意义。
       第一阶段：2001-2005年：协议出让政策框架的形成
       市自1988年起，即根据当时国家政策实行包括协议出让在内的多种土地出让方式。原“安康花园”、“安康绿苑”、“蓝天滨海”、“明天花园”四个项目，正是在此背景下通过协议出让方式取得用地。
       2001年8月14日，市政府出台《关于处理历史遗留问题继续办理协议出让的房地产项目用地地价有关问题的批复》（X府办〔2001〕189号，以下简称“189号文”），将上述四个项目纳入市政府清理近200个历史遗留协议出让土地项目的范围。这一时期，市政府通过多次“关于土地清理和地价审批工作会议纪要”或“关于第五批历史遗留用地项目清理工作及相关问题会议纪要”等专题会议纪要精神，对历史遗留项目进行规范化处理。
       第二阶段：2005-2006年：土地置换的协商与决策
       由于市政府需要收储原“污水一厂”用地以推进城市建设，遂主动与原告前手公司协商土地置换事宜。这一置换协商过程，贯穿于2005年至2006年间，远早于166号文的出台。
       2006年7月10日，市出台《市人民政府办公厅转发市规划局等部门关于清理和规范经营性项目增加容积率的意见的通知》（X府办〔2006〕166号，以下简称“166号文”）。
       2006年7月31日，市政府市长办公会议研究确定，未来城项目增容地价“参照北湖片区增容项目计价原则确定为5,686.48元/平方米”，并以“06305”号《市人民政府办公厅公文办理抄告单》（以下简称“06305号《抄告单》”）正式记载这一决策。
        第三阶段：2006-2012年：协议签订与履行
        2006年8月30日，原国土房产局与原告前手公司签订《2006年出让协议》，明确：项目用地面积56,786.932平方米，建筑面积330,083.98平方米，容积率小于等于5.81，增容建筑面积55,014平方米，核定土地出让金为723,115,477.80元。其中包含按2006P03地块招拍挂成交价80%计价的增容地价312,836,010.70元。
       2012年12月28日，原国土房产局与原告及前手公司签订《市国有建设用地使用权出让合同》，并配以“12235”号、“12357”号《抄告单》，在166号文实施六年后，原国土房产局再次签订正式出让合同时，依然维持并确认了“06305”号《抄告单》所确定的80%定价标准。
       2012年12月30日，原国土房产局与原告及前手公司签订补充合同，约定项目用地受让人由原前手公司变更为原告。
       至此，原告依约缴纳全部出让金，开发建设未来城项目，并已基本全部销售完毕。
       第四阶段：2014-2020年：审计风波与首次追征的司法否定
       2014年，国家审计署对市土地管理工作进行审计（被告反复援引但至今未见原始审计文件），原国土房产局据此于2017年8月31日作出《关于未来城项目补交地价的决定》（X国土房〔2017〕486号），要求补缴：①土地置换前未交地价差46,642,817.01元；②增容部分面积地价7820万余元。
       原告对此决定不服，提起行政复议与行政诉讼。省自然资源厅根据市中级法院作出的“（2020）X01行终482号”行政判决作出“X自然资复决〔2020〕16号”《行政复议决定书》，以在案证据不足以证明上述决定已经报市人民政府批准同意为由，撤销了上述决定。
       值得特别注意的是，在本阶段中，第一笔“土地置换前未交地价差46,642,817.01元”已经过行政诉讼及法院强制执行补缴到位，该笔款项不在本案争议范围内。但增容部分面积地价7820万余元的追征行为被法院撤销后，被告并未善罢甘休。
       第五阶段：2021-2022年：程序“补丁”与重复追征
       2021年6月1日，市自规局向市政府提交《市自然资源和规划局关于未来城项目增容地价方案的请示》（X资源规划〔2021〕195号）。
       2021年12月6日，市政府作出《市人民政府关于未来城项目补缴增容地价的批复》（X府〔2021〕271号），同意请示。
       2021年12月28日，市自规局在其网站公示要求补缴7820万元。
       2022年3月23日，市自规局作出被诉163号通知，并送达原告。
       被告此次重复追征，核心论据竟与2017年被法院撤销的决定完全相同。即追征同样的7820万元差额。所不同的，仅是补充了“市政府批复”和“网站公示”两个所谓“程序”。
        第六阶段：2022-2026年：本案的复议与诉讼
        原告于2022年5月20日向省政府提起行政复议。复议机关于2022年5月23日受理，2022年6月延期审理30日，先后于2022年8月2日和2025年7月23日两次中止审理。最终，省政府于2025年12月1日作出“X政行复〔2022〕115号”《行政复议决定书》，维持被诉163号通知。
        原告不服，于2026年向市中级人民法院提起本案诉讼。
      （三）本案核心争议焦点
       综合前述，本案的核心争议焦点可概括为：
       1.法律性质之争：涉案争议是单纯的“行政处理”，还是“行政协议变更”？这一定性将决定整个法律适用框架。
       2.依据合法性之争：被告援引的79号文、80号文、166号文、2号文这四份规范性文件，能否合法、有效地支撑被诉163号通知所主张的7820万元补缴义务？
       3.程序正当性之争：被告在作出涉及近8000万元财产变更的行政行为前，是否给予了原告充分的陈述、申辩、听证机会？所谓“市政府批复+网站公示”的程序，能否满足程序正当原则？
       4.证据基础之争：作为追征核心论据的“国家审计署反馈意见”，在原始文件无法提供的情况下，能否作为合法的事实基础？审计意见本身是否具有对外法律效力？
       5.时效合理性之争：距协议签订十六年后的追征行为，是否突破了合理时效的边界？是否存在所谓“自我纠错可随时进行”的法律空间？
       6.信赖保护之争：原告基于《2006年出让协议》形成的巨额财产投入与商业安排所产生的信赖利益，是否应当受到法律保护？被告的单方变更行为是否违反信赖保护原则？
       7.特别决策与一般规则之争：“06305”号《抄告单》作为针对涉案项目的特别行政决策，与166号文这一般规范性文件之间的效力位阶应当如何认定？
       下文将围绕上述争议焦点，依次展开充分论证。
       二、“四个规范性文件”均不能作为补缴增容地价的依据
       市政府、市自规局在其《行政答辩状》及《依据清单》中，明确将以下四份规范性文件列为作出被诉163号通知的法律依据：（1）《市人民政府关于印发<市城镇土地基准地价>的通知》（X府〔2005〕79号，以下简称“79号文”）；（2）《市人民政府关于印发<市地价征收管理若干规定>的通知》（X府〔2005〕80号，以下简称“80号文”）；（3）《市人民政府办公厅转发市规划局等部门关于清理和规范经营性项目增加容积率的意见的通知》（X府办〔2006〕166号，以下简称“166号文”）；（4）《市土地管理委员会关于修订印发议事规则的通知》（X土委〔2015〕2号，以下简称“2号文”）。
       本代理人通过逐一审查这四份文件的发布主体、内容条款、效力位阶、调整对象与时间逻辑，可以负责任地指出：上述四份文件，没有任何一份能够单独或合并作为要求原告补缴7820万元增容地价的合法、充分依据。市政府、市自规局之所以堆砌如此之多的规范性文件，恰恰是因为其在每一份文件中都无法找到完整的支撑。下面分别论述。
      （一）关于“79号文”：基准地价文件根本不调整本案争议
       79号文的全称为《市人民政府关于印发<市城镇土地基准地价>的通知》，其调整对象是城镇各区域、各级别土地的基准地价标准，是基准地价数据的载体。
       需要指出的是：基准地价不等于成交地价，更不等于增容地价。基准地价是政府按照不同区位、不同用途、不同级别确定的指导性、参考性价格，而本案案涉增容地价的争议焦点在于：是按“2006P03地块招拍挂成交价的80%”计价（《2006年出让协议》约定），还是按“2006P03地块招拍挂成交价的100%”计价（被诉163号通知主张）。无论是80%还是100%，其计价基础都是2006P03地块的“招拍挂成交价”7,108.10元/平方米，而非79号文所列的“基准地价”。
       故79号文所确定的基准地价数据，与本案的计价方式之争毫无关联，不能作为支撑被诉163号通知的依据。市政府、市自规局将其列入“依据清单”，纯属凑数，亦反衬其依据之薄弱。
      （二）关于“80号文”：授权审批权限不等于授权单方加价
       80号文系《市地价征收管理若干规定》，市自规局与省政府在答辩中均反复援引其第二十七条：“市人民政府委托市土地行政主管部门审批建设项目涉及地价、地价减免、配套费减免事项。”
       市政府和市自规局借此条款主张：原国土房产局有权对涉案地价问题“进行重新审核”。然而，对该条款的引用恰恰构成对自身立论的根本性反驳：
       第一，80号文第二十七条所授权的，是市土地行政主管部门“审批建设项目涉及地价、地价减免、配套费减免事项”的权限，亦即审批“地价标准”、“减免事项”的权限，这正是市国土房产局当年与原告协商确定“按80%计价”的合法权限基础。换言之：当年作出“按80%计价”决定的行为，恰恰是基于80号文的合法授权，是行政机关合法行使行政裁量权的结果。
       第二，80号文第二十七条从未授权任何机关在协议签订生效十六年后，单方面“上调”已经审批确定的地价。所谓“审批权”含义清晰，是设定、确定、核定的权限，而非事后单方变更、加价、追征的权限。被告将“审批权”扩张解释为“事后任意撤销变更权”，明显属于权限的越权扩张。这种扩张解释如果成立，将使所有行政机关的“审批权”成为“无限期反悔权”，将严重破坏行政法律关系的稳定性。
       第三，更具讽刺意味的是，80号文所附第二条关于容积率修正系数的规定（“容积率越低楼面地价越高”）的计价原则，反而构成原告本案诉讼请求的有力支撑。
具体计算如下：根据80号文第二条规定的容积率修正系数计算公式（“3.0＜容积率＜12.0时，容积率修正系数＝-0.03333×容积率＋1.09999”），进行换算：2006P03地块（A1+A2合计）容积率为3.44；未来城项目容积率为6.08（建筑面积330,083.338÷规划占地面积54,286.697≈6.08）；未来城容积率÷2006P03地块容积率＝6.08÷3.44≈176.7%；按“容积率越低楼面地价越高”的计价原则，未来城楼面单价只要达到2006P03地块成交价的56.59%（即100/176.7=56.59%），即4,022.47元/平方米（7,108.1×56.59%），就满足按2006P03地块成交价100%计价的实质要求；
       然而，“06305”号《抄告单》及《2006年出让协议》所确定的5,686.48元/平方米，实质已超过2006P03地块市场成交价100%要求的部分高达1,664元/平方米（5,686.48-4,022.47=1,664.01）。
       也就是说：如果严格按照市自规局所援引的80号文容积率修正系数计算，“06305”号《抄告单》及《2006年出让协议》所确定的增容地价不仅不存在“少收”问题，反而事实上多收了原告每平方米1,664元的地价。换算为总额，按55,014平方米增容面积计算，多收金额高达9,151万余元（1,664.01×55,014）。
       市自规局所谓“应按100%计价”的主张，完全建立在忽视容积率修正系数的错误前提之上。一旦考虑容积率修正这一基本计价规则，被告的整个论证大X即告坍塌。这一关键计算事实，应当引起合议庭的高度重视。
       第四，市政府和市自规局在答辩中反复援引80号文，却恰恰回避其第二条容积率修正系数的规则,这种“挑选性援引”的做法，本身即说明被告对其立论基础并不自信。如果80号文真的能支撑被告主张，被告应当全面适用其规定，而非选择性地只援引第二十七条而回避第二条。
      （三）关于“166号文”：调整对象错误，且不能溯及既往
       市政府、市自规局和省政府在答辩中均将166号文奉为“圭臬”，认为其规定“增容地价应按招拍挂成交案例的100%征收”，故本案应予补缴差额。然而，166号文根本不能调整本案争议。这一判断需要从调整对象、时间逻辑、规范层级三个维度予以论证。
       1.从调整对象看：166号文调整的是“已批未建”项目的增容，而非“待出让”项目的协议出让
       166号文的全称为“关于清理和规范经营性项目增加容积率的意见的通知”。从其文本结构看：
       第一，166号文“三、补缴地价”中的“（二）增容地价的评估办法”列举了三种适用情形：“已批未建”；“2004年1月1日以后竣工”；“2004年1月1日以前竣工或2004年1月1日以后竣工”。
       这三种情形的共同特点是：都是已经批准取得土地使用权或已经竣工的存量项目。
       第二，166号文“四、工作程序与要求”中明确规定的工作程序是：市规划局牵头清理“已批未建”项目；用地单位申请增容；市规划局核定规划指标，书面函告市国土房产局；市国土房产局研究增容地价方案；市规划局汇总申请项目清单提交市土地管理委员会审议；市土地管理委员会审议通过后由市国土房产局向社会公示；已批未建增容项目清理工作在2006年12月31日前全部处理完毕，逾期不再受理和审批。
这一程序设计的全部对象，都是“已批未建增容项目”。
       第三，将上述调整范围与未来城项目的实际情况对照：
       首先，未来城地块在《2006年出让协议》签订前并非“已批未建”项目。该地块本系市原第一污水厂用地，由出让方拟用于置换原“安康花园”、“安康绿苑”、“蓝天滨海”、“明天花园”4项目而新出让的项目。在《2006年出让协议》签订之前，该地块尚处于“待出让”状态，并非“已批未建”。
       其次，用于置换的原4项目虽属“已批未建”，但因置换需要已经取消受让人的建设可能，丧失了“已批未建”项目的资格。原告及其前手公司同意将原4个项目用地交还政府用于其他用途（如收储污水一厂），换取新的未来城地块。这种“置换”的法律性质是：原项目的用地权利被消灭，新项目的用地权利被创设。把“待出让的新地块”的容积率视为“原4地块的增容”并由此适用166号文，是对调整对象的根本性扭曲。
       再次，从程序角度看，未来城项目的增容地价计算并未遵循166号文规定的“四、工作程序与要求”。被告自己也无法举证证明涉案地价的确定经历了166号文规定的“申请-核定-审议-公示”程序。事实上，涉案增容地价是经2006年7月31日“06305”号《抄告单》（即市长办公会议研究决定）确定的，这本身即表明市政府以“行动”方式表明涉案项目不适用166号文的程序，市长办公会议研究决定的高级别程序，已经超越了166号文规定的部门审批程序。
       2.从时间逻辑看：166号文之“100%”规定不能溯及既往否定先于其规则之个案决策
       退一万步讲，即便166号文的“100%”规则可以适用于本案，也存在严重的法律不溯及既往问题。
       166号文颁布于2006年7月10日，自该日起施行。而涉案土地置换的协商谈判和决策过程，远早于该文件出台之日。这一点有以下证据支撑：
       第一，原告早在2001年8月14日市政府189号文出台后，即开始与政府协商置换事宜。这一长达5年的协商过程，构成了未来城项目增容方案的完整谈判史。
       第二，“06305”号《抄告单》虽落款2006年7月31日，但其载明的市长办公会议决策内容是“参照北湖片区增容项目计价原则确定为5,686.48元/平方米”，这表明决策依据是已有先例的“北湖片区增容项目计价原则”，而非2006年7月10日刚刚出台的166号文。
       如果是适用166号文，市长办公会议本应直接表述为“按166号文规定，按招拍挂成交价100%征收”。但市长办公会议偏偏选择“参照北湖片区增容项目计价原则确定”，这一表述方式本身即说明：市长办公会议是在已有先例（北湖片区）的基础上，作出针对涉案项目的特别决策，而非简单适用166号文。
       第三，《2006年出让协议》项下用于置换的原4个项目，是依据1988年以来市的协议出让政策、2001年189号文以及历次“土地清理和地价审批工作会议纪要”取得的，其谈判过程贯穿于2001-2006年间。
      《立法法》第一百零四条明确规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人或者其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”
       这是确立“从旧兼从轻”原则的根本性条款，对相对人不利的规则绝对不能溯及既往。166号文若被解释为对涉案项目适用的“100%”规则，对原告显然不利，这种不利规则不能溯及到该文件出台前已经成熟的协商方案。
       166号文出台前已经协商成熟、并由市长办公会议以“06305”号《抄告单》形式确定的计价方案，依法不应被该文出台后产生的“100%”规则溯及变更。被告援引166号文要求溯及补缴差额，违反《立法法》第一百零四条的不溯及既往原则。
       3.从规范层级看：166号文系市政府办公厅“转发”的部门意见，无设权效力
       需要特别指出，166号文系市政府办公厅“转发”市规划局等部门的意见性通知。其规范层级低于法律、行政法规、地方性法规，甚至低于以“政府名义”发布的规章和规范性文件。该文件本质上属于政府内部工作指导性意见，对外不具有创设权利义务的效力，更无权单方变更已经合法生效的《2006年出让协议》。
       行政机关援引规范性文件作出对相对人不利的行政行为，必须确保该规范性文件具有合法的设权依据。166号文显然不具备此种效力，不能成为撕毁有效行政协议的法律基础。
      （四）关于“2号文”：议事规则不能创设实体法上的追征权
       2号文的全称为《市土地管理委员会关于修订印发议事规则的通知》，是市土地管理委员会的内部议事程序规则。被告援引其第二条“涉及土地管理的重大事项，应按程序提请市土管会审议，通过后报市政府或上级有权机关批准实施”作为程序合法依据。
       然而：第一，2号文系2015年发布，距《2006年出让协议》签订已近10年，不能溯及适用。这一时间逻辑错误本身即足以排除2号文的本案适用性。
       第二，2号文仅是内部议事程序规则，规范的是市土管会“如何开会、如何形成决议”的内部流程，不创设任何实体法上的追征权或加价权。议事规则不能成为对外作出不利行政处分的实体依据。
       第三，按2号文召开的“市土管会审议→市政府批复→市资规局公示送达”的流程，恰恰绕开了《行政协议司法解释》关于变更行政协议应当遵循的法定程序，也绕开了行政相对人的陈述、申辩、听证权利，这一点将在下文详细论述。
       第四，2号文作为内部程序文件，其制定主体是市土地管理委员会自身，依据其制定的程序作出的对外不利行政行为，存在“自己授权自己”的逻辑闭环，明显违反程序正义。
      （五）四份文件合并审查的结论
       综合上述分析：79号文调整对象错误，与本案无关；80号文的授权恰恰证明涉案“按80%计价”是合法的行政裁量结果，且其容积率修正系数规则反向证明涉案地价不存在低收，反而多收9,000余万元；166号文调整对象错误（仅调整“已批未建”存量项目）、规范层级低（办公厅转发的部门意见）、时间逻辑错误（不能溯及既往）；2号文仅是内部议事规则，不能创设实体追征权，且2015年发布不能溯及。
       四份文件中没有任何一份能够单独支撑被诉163号通知的合法性。被告堆砌四份文件作为“依据清单”，恰恰反衬出被诉行政行为缺乏明确的法律基础，若有一份足够支撑，何须四份合并。
       依据《行政诉讼法》第七十条第（一）项“主要证据不足的”、第（二）项“适用法律、法规错误的”之规定，被诉163号通知应予撤销。
       三、案涉争议的法律性质应定性为行政协议争议
       被告在答辩中反复强调，被诉163号通知系“行政机关依法予以纠正错误的行政处理行为”。这一定性是被告整套抗辩逻辑的“基础桩”，若被诉行政行为是“行政处理”，则似乎可以基于“职权”单方作出；若被诉行政行为是“行政协议变更行为”，则必须遵循《行政协议司法解释》以及合同法关于变更解除的规定。被告刻意回避行政协议性质，正是为了规避前述法定程序约束。
       本代理人认为，将本案性质定性为“行政协议变更争议”，于法有据；而被告“自我纠错型行政处理”的定性，于法无据，且违背了市政府自身在前案中的自认。
      （一）《2006年出让协议》明确属于行政协议
       1.法律规定依据
       根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“《行政协议司法解释》”）第一条规定，行政协议，是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。
       第二条进一步明确列举了行政协议的典型类型：第（一）项：“政府特许经营协议”；第（二）项：“土地、房屋等征收征用补偿协议”；第（三）项：“矿业权等国有自然资源使用权出让协议”；第（六）项：“其他行政协议”。
       2.司法实践依据
       最高人民法院在“（2020）最高法行申11749号”行政裁定明确认定：“依据《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，国有土地使用权出让合同属于行政协议。
       从签订主体看，签订国有土地使用权出让合同的一方是土地管理部门，系行政主体；从目的要素看，此类协议是为了实现公共利益或者国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标；从双方权利义务关系看，此类协议与行政机关履行行政职责或者完成行政管理任务密切相关，行政机关在协议的签订和履行中享有基于社会公共利益或者法定事由单方收回土地等权利。
       原审法院认定，鸿亿公司与葫芦岛市资源局于2011年7月签订的案涉合同是行政协议，属于行政诉讼的受案范围，符合法律规定。”
       3.涉案合同的具体属性
       本案《2006年出让协议》以及在其基础上于2012年12月28日签订的《市国有建设用地使用权出让合同》，均属于典型的国有土地使用权出让协议，依法属于行政协议。
       具体而言：
       签订主体：一方是代表政府的市国土房产局（行政机关），一方是原告及其前手公司（行政相对人）；
       协议目的：实现土地资源的有偿出让，是政府土地行政管理职能的体现；
协议内容：包括用地面积、规划用途、容积率、土地出让金等行政法上的权利义务；
       协议性质：兼具公法与私法属性的双阶性合同。
       故《2006年出让协议》依法属于行政协议，本案争议属于行政协议争议。
      （二）被诉行为实质是行政协议出让方对约定地价的“单方变更邀约”
       被诉163号通知的核心内容是要求原告“补缴增容地价款7820万元，并签订相关补充合同”，并明确“逾期未缴纳的，我局将依法予以处置”。剖析这一通知的实质，可以发现：
       第一，该通知针对的是《2006年出让协议》明确约定的“增容部分按周边地块（2006P03地块）招拍挂成交价的80%计价补交的312,836,010.70元”这一核心条款。市自规局明确要求按“100%”重新计价，相当于单方面将协议条款由“80%”变更为“100%”。
       第二，该通知要求原告“签订相关补充合同”，这一表述本身即承认了：所要变更的对象是已经签订的协议，需要通过新的补充协议形式予以变更。而“签订补充协议”显然属于民事/行政合同行为。
       第三，“逾期未缴纳的，我局将依法予以处置”的威胁性表述，使该通知具备了“以行政强制为威慑的强制邀约”性质。这一性质上的“强制邀约”，实质就是出让方在协议履行后单方要求加价的行为，只不过披上了行政权力的外衣。
       故本代理人认为，被诉163号通知实质是行政协议出让方对地价条款的单方变更邀约行为，争议性质应当定性为行政协议变更争议。
      （三）市政府在前案中的自认已经确认本案性质属于行政协议争议
       值得特别注意的是，原告证据12（市中院〔2019〕X06行初40号、省高院〔2020〕X行终421号行政判决书）显示：在前案中，市政府曾自认“根据公共利益政府可以变更行政协议，所以42号《通知》正确”（见市中院〔2019〕X06行初40号《行政判决书》第7页）。
       该自认事实意义重大：1.它表明市政府自己承认涉案法律关系属于“行政协议”性质；2.它表明市政府自己承认其行为属于“行政协议变更行为”；3.它为本案的法律性质定性提供了来自被告的关键证据。
       依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条等关于自认的规则，被告在前案中作出的明确自认，对其在本案中的相反主张构成实质性约束。禁反言原则：一方在前一程序中作出的明确陈述，不得在后一程序中作出相反主张，亦应在此适用。
      （四）最高检决定书将其定性为“依职权作出的行政行为”的观点不能成立
       被告援引最高人民检察院“高检行监〔2023〕17号”《不支持监督申请决定书》中的观点：“被诉42号《通知》属于市人民政府依职权作出的行政行为，不属于行政协议性质的行为。”
       本代理人认为，该《决定书》在本案审理中不能作为审理依据，理由如下：
       第一，人民检察院的不支持监督申请决定书仅是程序性文件，不是裁判性文书。根据《人民检察院行政诉讼监督规则》第五十五条之规定，人民检察院作出“不支持监督申请决定”，仅有发起或终止监督程序的程序意义，并无对实体争议作出裁决的法律效力。并且原告不服最高人民检察院的该决定已经向全国人大常委会提出了申诉，
       第二，《决定书》关于法律性质的判断属于“一家之言”，并不构成对人民法院的法律拘束。值得指出的是，省人民检察院“X检行监〔2022〕24号”《提请抗诉通知书》“提请最高人民检察院抗诉”的内容，亦是实体是非判断的不同意见，证明检察系统内部对此问题并非铁板一块。
       第三，《决定书》的判断与市政府自己在前案中的自认相矛盾。市政府都自认其行为属于行政协议变更行为，《决定书》却定性为“非行政协议性质”，显然存在事实认定错误。
       第四，人民法院依法独立审判，对法律性质的判断应当依据案件事实和法律规定独立作出，不应受制于人民检察院的不支持监督决定。
      （五）定性为行政协议争议的法律后果
       将本案定性为行政协议变更争议后，依据《行政协议司法解释》第十六条：“被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿”，本案的处理路径应当是：
       1.审查被告变更行政协议的行政行为是否合法；2.若变更行为违法，则判决撤销被诉163号通知，责令被告继续履行原《2006年出让协议》。
       更为重要的是，《2006年出让协议》项下衍生的《市国有建设用地使用权出让合同》第三十条明确约定：“因履行本合同发生争议，由争议当事人各方协商解决，协商不成的，提交项目仲裁委员会仲裁”（详见市自规局证据第15页）。
       依据该约定，若被告认为协议约定地价存在“显失公平”或者其他问题，依法应当通过“仲裁程序”加以解决，而不是单方面以“强制邀约”的方式要求变更。被告抛弃约定的仲裁程序，径行以行政权力为依托作出补缴通知，违反了行政协议中关于争议解决方式的明确约定，亦违反了《行政诉讼法》第十二条第（十一）项关于行政协议争议的诉讼路径。
       四、被诉行为严重剥夺原告陈述、申辩、听证等权利，违反法定程序
       行政程序之正当，是行政行为合法的基本前提。本案中，被告作出涉及巨额财产变更（近八千万元）的行政行为，却未给予原告任何陈述、申辩、听证的机会，严重违反法定程序。
      （一）《行政处罚法》、《行政许可法》等确立的程序正当原则
       虽然被诉163号通知名义上不属于“行政处罚”，但其实质是对原告施加重大不利行政处分，依法应当遵循“程序正当”的基本原则：
      《行政处罚法》第四十四条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”
      《行政许可法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权。”
       国务院《全面推进依法行政实施纲要》第三条规定“程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”
      《行政协议司法解释》第十六条规定的“被告应当采取的补救措施”中亦包含“听取当事人意见”的要求。
       行政机关作出涉及相对人重大利益的行政行为，告知-陈述-申辩-听证是基本的程序底线，且该底线已成为现代行政法的基本原则：“程序正当原则”。
       最高人民法院在指导案例88号（张道文、陶仁等诉四川省简阳市人民政府侵犯客运人力三轮车经营权案）和（2020）最高法行申7018号等案件中指出：行政机关作出对当事人不利的行政行为，应当事先告知当事人事实、理由和依据，并给予当事人陈述、申辩的机会。这是程序正当的最低要求，也是行政法治的基本底线。
      （二）被告作出被诉163号通知前的“程序”实为单方暗箱操作
       被告在答辩中所声称的“程序合法”，其内容如下：
       2021年6月1日，市资规局向市政府提交《关于未来城项目增容地价方案的请示》（X资源规划〔2021〕195号）；
       2021年12月6日，市政府作出《关于未来城项目补缴增容地价的批复》（X府〔2021〕271号），同意请示；
       2021年12月28日，市资规局在其网站公示要求补缴7820万元；
       2022年3月23日，市资规局作出被诉163号通知，并送达原告。
       这一所谓“程序”完全是行政机关内部的单方暗箱操作：
       1.市资规局向市政府请示：内部行为，不通知原告；2.市政府批复：内部行为，不通知原告；3.网站公示：形式公示，事后通知性质，并非协商性程序；4.直接送达通知：告知决定结果而非协商。
       整个过程，原告未曾被告知有此事项、未曾被给予陈述申辩机会、未曾被组织听证、未曾被允许查阅审计意见原文。这种“先决定再告知”的程序，完全违背了程序正当原则。
      （三）网站公示不能替代法定的陈述、申辩、听证程序
       被告辩称，其在2021年12月28日已在市资规局网站进行了“公示”，履行了告知义务。然而：
       第一，公示的对象是“社会公众”，而非“行政相对人”。行政相对人对其自身权益的陈述申辩权，必须通过直接告知+给予陈述申辩机会的方式实现，而不能仅以“网站公示”敷衍。
       第二，公示的内容仅是“已经决定要补缴”的结果，而非“拟作出补缴决定”的征求意见稿。这一性质决定了公示仅是结果通报而非协商性程序。
       第三，公示期间没有任何证据证明被告接收并研究了原告的意见。原告对此公示是否知悉、是否可能在该公示期内提出书面意见、被告是否对相对人意见进行回应，均无任何证据支撑。
       第四，网站公示的范围与方式不符合法定要求。市自规局仅在其本部门网站进行公示，未在更具公示效力的平台（如政府门户网站、报纸等）进行同步公示。
      （四）被告未提交相关审计报告等原始文件加重了程序违法
       更为严重的是，被告在庭审中未提交关键证据：国家审计署的相关审计报告或反馈意见原始文件。被告在答辩中以“国家审计署反馈意见”作为追征行为的事实基础，却庭审中并未提交审计报告等原始文件；
       被告既要主张“国家审计署反馈意见”作为追征事实依据，又拒绝提供该意见的原始书证；既要主张“自我纠错”的合法性，又不允许原告查阅与其作出决定相关的关键背景文件，这种“我要补缴你就要补缴，但理由我不告诉你”的态度，完全违反《行政诉讼法》第三十四条关于“被告对作出的行政行为负有举证责任”的根本性规定。
       依据《行政诉讼法》第七十条第（三）项“违反法定程序的”之规定，行政行为未履行法定程序的，应当判决撤销。
      （五）行政协议项下约定的仲裁程序未被履行
       如前所述，《市国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定：“因履行本合同发生争议，由争议当事人各方协商解决，协商不成的，提交项目仲裁委员会仲裁。”
如果市自规局真的认为《2006年出让协议》约定的地价存在“显失公平”或其他问题，依法应当：
       首先与原告协商：原告享有协商对话的权利；协商不成的，依据合同约定提交仲裁，这是合同纠纷的合法解决途径；仲裁裁决变更协议的，再依法收缴差额，这才是合法、合理的纠正路径。
       市自规局完全抛弃这一“阳光大道”，转而走上单方面、粗暴、以行政权力为威慑的“自我纠错”道路，且不给予行政相对人听证申辩的机会，显然违反法定程序。
      （六）复议程序中两次中止审理的程序异常
       值得特别注意的是，本案行政复议程序中，省政府先后于2022年8月2日和2025年7月23日两次中止审理，长达三年多的中止审理本身即耐人寻味。
       依据《行政复议法》第三十九条之规定，行政复议中止审理应当具有法定事由。省政府两次中止审理的具体理由，亦未充分披露。这种长期中止审理使原告陷入长达三年多的法律不安状态，加重了被告程序违法的严重性。
       五、所谓“国家审计署反馈意见”在本案中既无证据支撑也无法律效力
       被告在整个答辩体系中，将“国家审计署反馈意见”作为支撑其追征合法性的核心论据。然而，这一论据既没有证据，也没有法律效力。
      （一）国家审计署反馈意见的原始文件至今未见
       被告答辩声称：“2014年原市国土局根据有关机关转交的关于申请人开发的未来城项目用地在出让过程中存在国有土地出让金流失问题的线索，就未来城项目置换后地块地价问题进行重新审核。”被告甚至将该“国家审计署反馈意见”列为追征行为的“事实基础”。
       然而，原告在前案以及本案中多次申请被告提供国家审计署的审计报告、反馈意见或相关文件原件，被告在庭审中明确表示“没有相关文件”。
       根据《行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”
       被告既以“国家审计署反馈意见”作为作出行政行为的事实依据，又无法提供该证据原件，则依法视为没有相应证据。
       值得特别指出的是，前案市中院（2019）X06行初40号、省高院（2020）X行终421号行政判决书中，两级法院均将“审计署审计发现问题”作为案件的基本事实甚至是前提事实，但原告自始至终从未见到两级法院裁判认定该事实所依据的证据，市政府审应诉提交的所有证据中亦无相关原始审计文件。这一前案中的事实认定错误，至今未得纠正，不应在本案中再次以同样方式被复制。
      （二）即便审计意见存在，亦不能作为补缴的合法依据
       退一步讲，即便假设国家审计署确曾对市土地管理工作进行过审计并提出过相关意见，该审计意见在法律上不能直接作为对外作出行政行为的合法依据，理由如下：
       1.审计意见的法律性质：内部监督性意见，不直接对外创设权利义务
      《审计法》第二条规定：“国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。”
       审计监督的本质是国家对行政机关、企事业单位的内部监督，其结论指向的是被审计单位本身，是一种内部行政监督行为，对外不直接创设、变更或消灭行政相对人的权利义务。
       具体而言：（1）审计的对象：行政机关、国有企事业单位的财政收支、财务收支；（2）审计的内容：是否真实、合法、合规、有效益；（3）审计的结果：对被审计单位提出审计意见、审计决定或建议；（4）审计的对外效力：不直接及于行政相对人。
       2.审计意见不能作为行政机关不履职或对外加重相对人义务的合法理由
       裁判观点一：审计结论的性质及法律效力
       法院认为：审计机关的审计结论属于行政监督行为，是对财政收支、财务收支行为的监督和评价，不直接创设或变更当事人的权利义务。审计结论本身不具有外部法律效力，不能作为行政机关不履行其法定职责或不履行生效行政裁判的合法理由。参见：(2018)渝0105行初73号、(2019)渝0105行初160号、(2020)渝0105行初542号、(2019)鲁01行终1093号、(2020)豫1381行初41号。
       裁判观点二：审计结论与行政机关履行职责的关系
       法院认为：行政机关的法定职责来源于法律、法规的明确规定，不能因审计结论的存在而免除或推迟履行法定职责。审计结论不能成为行政机关不履行职责或不执行生效行政裁判的抗辩理由。参见：(2023)鄂71行终108号、(2019)鄂01行终119号、(2020)川0191行初54号、(2017)川0191行初67号、(2020)辽01行终303号。
裁判观点三：审计结论在民事、行政诉讼中的证据地位
       法院认为：在民事或行政诉讼中，审计结论可以作为证据之一，但法院应依法审查其内容和效力，不能当然作为案件处理的唯一依据。只有在当事人明确约定以审计结论为结算或处理依据时，审计结论才具有相应的法律效力。参见：(2002)民一提字第7号、(2012)民提字第205号、(2017)冀01民终1475号、(2024)皖民申2010号、(2018)苏06民终936号、(2024)赣1026民初1092号。
       裁判观点四：审计结论与合同履行、行政裁判的关系
       法院认为：审计结论不能对抗已经生效的行政裁判或合同约定，行政机关应当依法履行生效裁判确定的义务，不能以尚未完成审计或审计结论为由拒绝履行。参见：（2002)民一提字第7号、(2020)最高法民终106号、(2021)宁01民初18号。
       上述法院普遍认为，审计结论是审计机关依法对财政经济活动进行监督评价的行政行为，其本身不直接产生外部法律效力，不能作为行政机关不履行法定职责或不执行生效行政裁判的合法理由。在行政或民事诉讼中，审计结论仅能作为证据之一，法院需依法审查其内容和效力。行政机关的职责履行应以法律、法规及生效裁判为依据，不能以审计结论为由推脱或拒绝履行法定义务。
       本案中，原告与政府从未约定以审计意见作为变更《2006年出让协议》的依据，审计意见在本案中即便存在，亦不能作为变更协议的合法理由。
       因此，被告所谓的“国家审计署反馈意见”：既无原件证据：被告在庭审中明确表示无法提供；即便存在亦无对外效力：审计意见是内部监督性意见，不能直接作为对相对人作出不利行政行为的合法依据；亦不能对抗有效的行政协议：审计意见不能成为单方变更协议的合法理由。
       故被诉163号通知以“国家审计署反馈意见”为事实基础，事实依据不足，应予撤销。
      （三）被告“审计意见+自我纠错”的论证逻辑存在根本缺陷
       被告在答辩中构建的论证逻辑为：“国家审计署反馈→市政府重新审核→自我纠错→补缴差额”。这一逻辑链存在多重缺陷：
       第一，起点缺陷：所谓“国家审计署反馈”无原始证据。如果起点都不存在，整个逻辑链即告崩塌。
       第二，中间缺陷：从“审计反馈”到“重新审核”，缺乏独立的合法性评价。被告并未独立评估涉案地价的合法性，而是直接将审计意见视为“对错判断”的标准。
       第三，结果缺陷：所谓“自我纠错”实质是单方撕毁有效协议，不属于法律意义上的“纠错”。
       行政法上的“自我纠错”应当具备以下要件：（1）原行政行为确实违法：本案中，《2006年出让协议》是合法签订的，不存在违法事实；（2）纠错有法律依据：本案中，被告援引的四份规范性文件均不能支撑纠错；（3）纠错经过正当程序。本案中，未给予原告陈述申辩机会；（4）纠错在合理期限内：本案中，已逾16年；（5）对信赖损失给予补偿：本案中，被告对原告信赖损失只字不提。
       被告的所谓“自我纠错”，五个要件全部不符合，根本不构成法律意义上的纠错，而是变相的“反悔”和“加价”。
       六、行政追征行为已严重逾越合理期限，不存在所谓“可随时纠错”
       被告在答辩中将被诉163号通知定性为“自我纠错性质的行政处理行为”，并暗示行政机关的“自我纠错”可以不受时效限制随时进行。这一观点严重违背行政法基本原理。
      （一）行政追征行为应当受合理期限的约束
       行政机关作出对相对人不利的行政行为，应当受合理期限的约束，这是行政法程序合法和信赖保护的双重要求。
       1.类比适用：行政处罚追究时效
      《行政处罚法》第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”
       虽然本案不是行政处罚案件，但行政处罚追究时效所体现的“法律关系应当尽快稳定、不允许行政机关无限期追究”的法理，完全适用于本案。如果连具有惩戒性质的行政处罚都受2-5年时效限制，那么纯粹基于“自我纠错”目的的财产性追征行为，至少不应突破这一时效要求。
       2.类比适用：税款追征时效
      《税收征收管理法》第五十二条规定：“因税务机关的责任，致使纳税人、扣缴义务人未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以要求纳税人、扣缴义务人补缴税款，但是不得加收滞纳金。因纳税人、扣缴义务人计算错误等失误，未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以追征税款、滞纳金；有特殊情况的，追征期可以延长到五年。对偷税、抗税、骗税的，税务机关追征其未缴或者少缴的税款、滞纳金或者所骗取的税款，不受前款规定期限的限制。”
       本案：（1）涉案地价系经协商确定，不存在“偷、抗、骗”任何情形，故应类比适用“三年”或“五年”的时效；（2）涉案地价的“少收”（如果存在）系出让方自身原因（行政机关行使审批权的结果），故类比适用“三年内可以要求补缴，但不得加收滞纳金”的规则；
       然而本案追征时点（2022年3月23日）距离《2006年出让协议》签订（2006年8月30日）已逾16年，远超任何合理时效。
       3.行政诉讼起诉期限的法理类比
      《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”
       这一条款体现的是法律关系应当具有稳定性的根本原则。如果连相对人对行政机关行为的诉权都受到5年（其他案件）或20年（不动产案件）的最长期限限制，那么行政机关对其自身行为的“自我纠错”权，也不应享有超越时效的特权。
       4.类比适用：民法典关于撤销权的除斥期间
      《民法典》第一百五十二条规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内、重大误解的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起九十日内没有行使撤销权；（二）当事人受胁迫，自胁迫行为终止之日起一年内没有行使撤销权；（三）当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为表明放弃撤销权。当事人自民事法律行为发生之日起五年内没有行使撤销权的，撤销权消灭。”
       即便假设被告有撤销权，自2006年8月30日《2006年出让协议》签订之日起五年内（即至2011年8月30日）未行使，撤销权依法已经消灭。市自规局2022年3月作出的撤销变更行为（诉争163号通知），严重超过除斥期间。
      （二）信赖保护原则下，行政机关的“自我纠错”权应当受到严格限制
       信赖保护原则是现代行政法的“帝王条款”。其基本含义是：当行政相对人对行政机关作出的有效行政行为产生了值得保护的信赖利益，并基于此信赖安排了自己的生产、生活时，行政机关非因法定事由并经法定程序，不得随意撤销、变更该行政行为。
       具体到本案：
       1.信赖基础：明确、有效的行政允诺与行政合同
       原告信赖的基础是白纸黑字、印章鲜明的《2006年出让协议》。这份协议并非原告单方面的臆想，而是由代表市政府的市国土房产局，经过一系列内部审批流程（包括但不限于市长办公会议研究、“06305”号《抄告单》确认、市规划局规划核定等），与原告前手公司平等协商、共同签署的法律文件。该协议中“增容地价按2006P03地块成交价80%计收”的条款，是整个协议的核心条款。
       2.信赖表现：巨大的投入与无法逆转的处分行为
       基于对《2006年出让协议》的坚定信赖，原告作出了以下重大财产处分行为：
支付对价：按协议约定的总额，及时、足额地向政府支付了7.23亿元的土地出让金，其中包括按80%标准计算的3.12亿元增容地价；
       巨额投资：在此基础上，投入了数十亿的开发建设资金，将一片生地开发成市的地标性高端住宅项目“未来城”；
完成销售：项目建成后，已几乎全部销售给社会公众，房屋产权已分散登记至上千户         小业主名下，这意味着任何后续的地价补缴都无法通过提高房价转嫁给消费者，必将由原告自行承担；
       依法纳税：在整个开发和销售过程中，原告依据确定的成本（包括土地成本）和收入，向国家缴纳了巨额税款。如果地价成本现在被追加，那么之前依据“较低成本”计算的所得税基础也将随之变化，引发税务处理上的连锁问题；
       承担额外义务：根据“12337”号《抄告单》，原告还承担了未来城项目周边市政道路的垫资建设义务，这是政府给予地价优惠的对价之一；
       2012年再次确认：2012年12月28日签订的《市国有建设用地使用权出让合同》（编号35020020121228CX62）以及2012年12月30日的补充合同，均维持了原协议的所有条款，原国土房产局在该时点也未对增容地价提出任何异议。
       3.信赖值得保护：原告无任何过错
       在《2006年出让协议》签订和履行过程中，原告始终是善意、无过错的：
信息对称：关于地价计算标准和政策依据，政府部门拥有绝对的信息优势。原告作为民营企业，完全有理由相信代表政府的市国土房产局所提出的计价标准是合法、合规、有效的；
       无欺诈、胁迫：被告从未主张、也无任何证据证明原告在协议签订过程中存在任何欺诈、胁迫、贿赂等违法行为；
       协议权威性：盖有政府部门公章的正式协议，对任何市场主体而言，都是最值得信赖的官方文件。如果连这样的文件都可以在十几年后被随意推翻，那么市场经济的基石，契约精神和法律的可预期性将荡然无存。
       4.信赖保护原则的法律依据
      《行政许可法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”第二款进一步规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”
       虽然本案不是行政许可案件，但《行政许可法》第八条所确立的信赖保护原则，是整个行政法体系的基本原则，理应类推适用于行政协议、行政允诺等所有授益性行政行为。
      《行政协议司法解释》第十六条规定：“被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”该条款从司法解释的角度，进一步确认了行政协议项下的信赖保护原则。
       5.信赖保护原则的司法实践
       最高人民法院指导性案例第38号：田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案确立了教育行政领域中的信赖保护原则。该案的裁判要旨为：学生对于学校公布的招生和管理规定产生信赖，并据此安排自己的学习行为，学校不能在事后以违反“内部规定”为由拒绝授予其应得的学历学位。
       该案的法理可以类推到本案：如果连学生对学校规定的信赖都要保护，那么企业基于政府合同产生的信赖，更应得到坚决保护。本案中，原告对政府盖章签订的《2006年出让协议》的信赖，其正当性和重要性，远超学生对学校规定的信赖。
       著名行政法学家姜明安教授指出：“信赖保护原则旨在维持法的安定性，保护相对人对行政行为存续的信赖，以保障人民权利。其构成要件包括：须有信赖基础（即行政行为的存在）；须有信赖表现（即相对人基于信赖安排其生活或处理其财产）；须相对人的信赖值得保护（即相对人须为善意）。”
       本案对照：原告的情况完全符合信赖保护三要件：《2006年出让协议》是信赖基础，支付对价、巨额投资、完成销售、依法纳税是信赖表现，原告自始至终善意无过错，其信赖完全值得保护。
      （三）被告主张的“国有资产流失”不能成为突破合理期限的理由
       被告多次以“防止国有资产流失”作为追征的正当性理由。然而，“国有资产流失”不能成为一个无远弗届的理由，允许行政机关突破法律的明确规定，撕毁其作出的有效承诺，并对行政相对人施以不利的、溯及既往的决定。
       第一，“国有资产流失”的认定本身需要证据。被告既无法提供国家审计署的原始审计意见，也无法证明涉案地价系违法低收（恰恰相反，按80号文容积率修正系数计算反而是多收）。
       第二，即便存在“少收”问题，应当首先追究行政机关内部责任人的责任，而非将责任转嫁给善意相对人。涉案地价是行政机关行使审批权的结果，相对人无任何过错，让无过错相对人承担16年后追征的不利后果，违反基本的公平原则。
       第三，法治框架下的“公共利益”不能凌驾于法律明确规定之上。最高人民法院在多个判决中明确：维护“公共利益”必须有法律授权、必须遵循法定程序、必须给予补偿。否则，“公共利益”就可能成为权力恣意的遮羞布。
       第四，从社会整体效益看，保护契约精神、维护营商环境、稳定市场预期，本身即是更高层次的公共利益。被告将“避免一个项目少收八千万”与“摧毁一个地区的契约信任”放在天平上权衡，无论从经济效益还是法治效益看，后者的代价远大于前者的收益。
       七、《抄告单》作为特别行政决策，效力优先于一般规范性文件
       被告将166号文置于至高地位，认为《2006年出让协议》“按80%计价”违反了166号文的“100%”规则，故应予纠正。这一论证方式存在根本性的法律适用错误
      （一）“06305”号《抄告单》的法律性质
      “06305”号《抄告单》全称为“市人民政府办公厅公文办理抄告单”，落款日期为2006年7月31日。该单据所记载的内容是：经市政府市长办公会议研究决定，未来城项目增容地价“参照北湖片区增容项目计价原则确定为5,686.48元/平方米”。
       从法律性质看：1.决策主体层级高：市长办公会议系市政府最高决策层级之一；2.决策内容针对性强：明确针对“未来城项目”的增容地价问题作出特别决策；3.决策程序规范：经过市长办公会议研究后以《抄告单》形式正式确定；4.决策效力对外：该决策直接成为《2006年出让协议》增容地价条款的合法依据。
       故“06305”号《抄告单》是针对涉案项目作出的特别行政决策，具有对外法律效力。
      （二）“特别法优于一般法”原则：特别决策应优先于一般规范性文件
      《立法法》第一百零三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”
       虽然该条款主要针对法律法规的适用，但其所确立的“特别法优于一般法”和“新法优于旧法”原则，是法律适用的基本原则，应类推适用于规范性文件的适用。
具体到本案：“06305”号《抄告单》是针对特定项目（未来城项目）的特别决策；166号文是针对全市经营性项目增容的一般规范性文件；当二者出现适用冲突时，应优先适用特别决策。
      （三）市长办公会议决策晚于166号文
       值得注意的是：166号文颁布日期：2006年7月10日；“06305”号《抄告单》落款日期：2006年7月31日（市长办公会议决策的形式确认）。
时间逻辑上：“06305”号《抄告单》的形成日期晚于166号文的颁布日期。这意味着：
       市政府市长办公会议在明知166号文已经颁布的情况下，仍然以行动方式表明，未来城项目增容地价不适用166号文的“100%”规则，而是采用“参照北湖片区增容项目计价原则”的特别方案。这种“以行动方式”的特别决策，本身即构成针对涉案项目的“豁免”或“特殊处理”。
        如果市政府认为未来城项目应当适用166号文的“100%”规则，市长办公会议本可以直接作出按“100%”计价的决策；之所以选择“参照北湖片区”的80%方案，恰恰说明市长办公会议清楚地知悉并行使了对涉案项目的特别处理权。
      （四）原告基于特别决策产生的信赖应受到充分保护
       如前文所述，信赖保护原则要求保护相对人对行政机关有效行政行为的信赖。         “06305”号《抄告单》作为市政府市长办公会议的正式决策，是原告产生信赖的最高级别的行政行为依据。
       原告基于这一特别决策签订《2006年出让协议》、缴纳土地出让金、开发建设、销售房屋，所有的财产处分行为都是建立在对这一特别决策的信赖之上。如今，被告以一个一般规范性文件否定一个特别决策，这不仅违反法律适用原则，更严重违反信赖保护原则。
       八、最高检决定及人民法院生效判决，不能作为本案审理依据
       被告援引最高人民检察院“高检行监〔2023〕17号”《不支持监督申请决定书》及其所涉及的市中院（2018）X01行终342号、市中院（2019）X06行初40号、省高院（2020）X行终421号等行政判决书，作为本案应当维持被诉163号通知的依据。本代理人认为，前述决定书及生效判决，均不能作为本案审理依据。
      （一）人民检察院的不支持监督申请决定书属于程序性文件
       如前文所述，根据《人民检察院行政诉讼监督规则》第五十五条之规定，人民检察院作出“不支持监督申请决定”，仅有发起或终止监督程序的程序意义，并无对实体作出裁决的法律效力。该决定书在实体是非判断上，亦只是检察机关的一家之言，而且如前所述，省检察院“X检行监〔2022〕24号”《提请抗诉通知书》“提请最高人民检察院抗诉”的内容，本身就证明检察系统内部对此问题观点并不一致。
      （二）原告已对最高检作出的不支持抗诉决定向全国人大申诉
        1.关于“原4地块出让金缴交”的事实认定错误
      《决定书》第3页第2自然段描述用于置换未来城地块的原4地块的出让金没有全部缴交及出让协议没有签署等情况，作为不支持监督申请的事实基础。这一认定完全错误：
       第一，案涉土地置换不是征收拆迁，而是协议出让过程中的一种调剂。《决定书》完全混淆了“土地协议出让”与“土地征收置换”的法律关系。
       第二，《决定书》作出的“因此并不是以企业具有完全使用权的土地和政府其他土地置换”的判断，与市中院（2019）X06行初40号、省高院（2020）X行终421号行政案件中的“土地出让协议约定的价款出让方能否单方面调整”的争议焦点完全脱离。
       第三，如果是“以企业具有完全使用权的土地和政府其他土地置换”，涉及的就不是“土地出让金”问题，而是“征收补偿价款的退补”问题，这两种法律关系性质完全不同。
       2.关于“执行和解方案”作为不支持理由的错误
      《决定书》第4页第2自然段描述的“2022年1月18日天成公司与市人民政府达成执行和解方案”，亦不能作为不支持监督申请的理由。因为：
       第一，对行政判决不服进行申诉等拟发起“审判监督再审程序”的所有行为，不影响生效判决的执行。
       第二，万汇公司是为避免被强制执行而不得已与市人民政府达成执行和解，并非对生效判决实体内容的认可。
       第三，根据相关行政诉讼司法解释，执行和解不影响当事人通过审判监督程序寻求救济的权利。
       3.关于援引规范性文件作为不支持理由的因果倒置
      《决定书》引用80号文第二十七条、166号文等文件作为不支持监督申请的理由，完全颠倒了因果关系：
       第一，这些文件均在《2006年出让协议》签订之前发布实施，80号文文件授权出让方“审批建设项目涉及地价、地价减免、配套费减免事项”。故出让方有作出《2006年出让协议》约定的地价的定价权限。
       第二，如《2006年出让协议》约定地价确实低于正常地价，恰恰是因为出让方依据80号文第二十七条“审批建设项目涉及地价、地价减免、配套费减免事项”的授权作出的合法结果。
       第三，80号文第二十七条只是授权土地行政主管部门“审批建设项目涉及地价、地价减免、配套费减免事项”，而不是授权“事后增加地价”。
       4.关于“被诉42号《通知》非行政协议性质”的判断违背市政府自认
     《决定书》（第6页）作出的“被诉42号《通知》属于市人民政府依职权作出的行政行为，不属于行政协议性质的行为”的判断，不仅没有依据，而且也违背市政府的自认，市政府自认“根据公共利益政府可以变更行政协议，所以42号《通知》正确”（见市中院（2019）X06行初40号《行政判决书》第7页）。
       至于《决定书》中的“市县人民政府对土地出让金具有管理职责”的表述，是针对已经收取的土地出让金的管理，而不是政府有权管理变更《土地使用权出让合同》约定的出让金的额度。
        5.关于“原审认定的基本事实及主要证据无异议”的认定错误
      《决定书》（第6页）的“天成公司对原审认定的基本事实及主要证据、诉讼程序均无异议，争议焦点在于原审适用法律是否错误”的认定，完全错误：
       第一，万汇公司是对“原审认定的基本事实及主要证据、诉讼程序均有异议”，而且详细提交了相关文书。
       第二，特别是，万汇公司对两级法院认定的“审计署审计发现问题”这一事实，提出属于“认定的事实没有证据支持或证据未经质证”的意见。两级法院判决书均认定“审计署审计发现问题”这一事实，并将其作为案件的基本事实甚至是前提事实。         但是，万汇公司至今均没有见到两级法院裁判认定该事实所依据的证据，而市政府一审应诉提交的所有证据中，亦没有任何关于审计署审计意见的原始文件。
      （三）前案生效判决基础不牢，不应作为本案的“前提”
       市中院（2019）X06行初40号、省高院（2020）X行终421号生效判决书（即原告证据12所列文书），其裁判结果是基于“审计署审计发现问题”这一未经证据支撑的事实作出的。这一事实瑕疵贯穿于整个前案，导致前案判决在事实基础上存在根本性问题。
       本代理人需要特别强调：本案是不同案号、不同被诉行为、不同争议焦点的独立案件。即便前案有生效判决，也仅对前案争议产生既判力，不能直接拘束本案审理。本案的争议焦点是：市自规局在2022年作出的被诉163号通知是否合法，这是一个全新的法律评价问题。人民法院应当基于本案的事实和证据，独立作出裁判。
       更进一步，前案的存在反而构成对本案被告的不利证据，证据12（市中院〔2019〕X06行初40号、省高院〔2020〕X行终421号判决书）证明：市政府曾于2019年依据同样的理由作出补缴通知（X府〔2019〕42号），该通知已被市中院和省高院确认违法。被告此次行为属于基于同一错误事实和理由的重复行政行为，违反了司法裁判的既判力精神。
       九、被诉行政行为对营商环境的破坏性影响
       需要从更宏观的角度，向合议庭陈述本案的判决对全市乃至全省整体营商环境的潜在影响。这并非偏离案件审理的法律论证，而是关于“公共利益”判断的另一面：法治化营商环境本身就是最重要的公共利益。
      （一）契约精神是市场经济的基石
       党中央、国务院多次强调要“打造市场化、法治化、国际化的营商环境”。习近平总书记多次指出：“法治是最好的营商环境。”国务院《优化营商环境条例》第三条规定：“国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。”
       第三十一条规定：“地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。”
       本案被诉163号通知的作出，恰恰违反了《优化营商环境条例》上述规定：
被告未“履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同”，违反承诺、单方撕毁协议；
       被告未“依照法定权限和程序进行”，程序违法；
       被告未“依法对市场主体因此受到的损失予以补偿”，只字不提损失补偿。
      （二）本案判决的标杆性意义
       本案是市乃至省涉及行政协议变更的具有典型意义的案件。其判决结果将对未来同类案件、对当地营商环境产生深远影响：
       第一，如果本案被诉行政行为被维持，将释放出强烈的负面信号：政府承诺可以随时反悔；政府签订的合同可以随时撕毁；企业基于政府文件作出的投资决策无法获得法律保护；“政策朝令夕改”将成为常态。
       第二，如果本案被诉行政行为被撤销，将释放出强烈的正面信号：法治政府不容反悔；契约精神得到坚守；信赖保护原则得到落实；法治化营商环境得到捍卫。
      （三）寒蝉效应的现实风险
       本代理人特别担忧的是，如果本案被诉行政行为被维持，将在民营企业与政府的合作中产生寒蝉效应：
       第一，民营企业与政府签订合同时将充满疑虑。即便签了协议，是否会在多年后被推翻？
       第二，民营企业基于政府承诺的投资决策将更加保守。投入越多，未来风险越大；
       第三，民营企业可能选择不再参与政府主导的复杂项目（如土地置换、城市更新等）。这些项目恰恰最需要长期信赖；
       第四，外来投资者将对本地区营商环境产生顾虑，影响地区招商引资。
       这些现实风险，是合议庭在审理本案时不可回避的深层考量。
       十、对被告各项答辩观点的逐一反驳
       为帮助合议庭更清晰地把握本案争议，本代理人将被告答辩主要观点提炼，逐一进行反驳：
      （一）对被告“市政府对土地出让金具有管理职责，故有权追征”主张的反驳
       被告在答辩中反复援引《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、《城市房地产管理法》第十二条等条款，主张“市、县人民政府对土地出让金具有管理职责”，进而推导出“故有权追征”。
       本代理人反驳如下：
       第一，“管理职责”不等于“任意追征权”。市政府对土地出让金的管理职责，体现在事先审批权和事后管理权两个方面。事先审批是指对地价标准、减免事项的审批；事后管理是指对已收取出让金的使用、监管。“管理职责”从未包含“事后任意单方上调地价”的权力。
       第二，被告的逻辑等于将“管理权”扩张为“无限权力”。如果“管理职责”可以推导出“任意追征权”，那么所有行政机关在所有领域都将获得无远弗届的权力，这显然不是法治政府的逻辑。
       第三，最高人民法院在多个判例中明确：行政机关的“管理职责”必须与“法定权限”相一致。行政机关不得以“管理职责”为由突破“法定权限”。
      （二）对被告“已经过市土管会审议、市政府批复、网站公示，程序合法”主张的反驳
       被告主张其作出被诉163号通知前已经过：①市土管会审议；②市政府批复；③网站公示；④依法送达。故“程序合法、未剥夺原告合法权利”。
       本代理人反驳如下：
       第一，被告所声称的“程序”全部是行政机关内部程序或对公众的单向告知程序，没有任何环节给予原告陈述、申辩、听证的机会。

       第二，作为行政相对人的原告，自始至终被排除在决策过程之外。原告既不知有市土管会审议（事先不通知）、不知有市政府批复（事先不通知）、不知有网站公示（事后才被告知）、只看到送达的最终决定通知。

       第三，程序合法的本质是“听取相对人意见”，而不是“行政机关内部走一遍流程”。被告的所谓“程序”，恰恰是程序违法的典型表现。

      第四，行政机关作出对当事人不利的行政行为，应当事先告知当事人事实、理由和依据，并给予当事人陈述、申辩的机会。这是程序正当的最低要求，也是行政法治的基本底线。被告的程序连“基本底线”都未达到。
      （三）对被告“国有土地出让金涉及重大公共利益”主张的反驳
       被告主张“土地出让金属于公共资源，是否足额收取涉及重大的社会公共利益”，故“自我纠错”具有正当性。
       本代理人反驳如下：
       第一，“重大公共利益”的认定不能由行政机关自说自话。行政机关主张“公共利益”必须经过严格的法律评价，不能任意扩张解释。
       第二，“重大公共利益”不能成为突破基本法律原则的理由。信赖保护、契约精神、程序正当等原则本身就是公共利益的体现。被告将“少收八千万”列为公共利益，而忽视“摧毁契约信任”对营商环境的更大公共利益损害，属于公共利益的错误衡量。
       第三，即便确实存在“少收”问题（实际上不存在），应当首先追究内部责任人，而非将责任转嫁给善意相对人。“少收”是行政机关自身行使审批权的结果，相对人无任何过错。
      （四）对被告“166号文是规范性依据，应当严格执行”主张的反驳
       被告主张166号文规定“按招拍挂成交案例100%征收”，故应严格执行该文件。
       本代理人反驳如下：
       第一，如前文所述，166号文的调整对象是“已批未建”项目的存量增容，不调整“待出让”项目的协议出让。
       第二，166号文颁布于2006年7月10日，早于“06305”号《抄告单》（2006年7月31日）。市长办公会议在明知166号文的情况下，仍然作出了不同于166号文的特别决策，说明涉案项目不适用166号文。
       第三，166号文系“市政府办公厅转发部门意见”，规范层级较低，不具有创设权利义务的效力。
       第四，即便假设166号文可适用，按其计价规则结合80号文容积率修正系数计算，涉案地价不仅不低反而多收。
      （五）对被告“福州中院前案判决已认定追征合法”主张的反驳
       被告暗示前案判决（市中院〔2019〕X06行初40号、省高院〔2020〕X行终421号）已经认定追征行为合法，故本案应当遵循。
       本代理人反驳如下：
       第一，前案的被诉行为是X府〔2019〕42号《通知》，已被市中院和省高院确认违法、予以撤销，即前案判决恰恰是支持原告的，而非支持被告。
       第二，前案中两级法院虽然在事实认定中提到“审计署审计发现问题”，但该事实认定没有任何证据支撑，原告对此事实始终持有异议。
       第三，本案被诉行为是2022年的X资源规划函〔2022〕163号通知，与前案被诉行为不同，本案应当独立审理。
       第四，最高检察院“高检行监〔2023〕17号”《不支持监督申请决定书》仅是程序性文件，不能作为本案审理依据。
       综上，本案延宕十六载，从2014年的审计风波，到2017年的首次追缴，到2018-2020年的司法撤销，再到2021-2022年的“卷土重来”，三被告以“自我纠错”之名，行单方撕毁有效行政协议之实，已经使原告陷入长达十余年的法律不安状态。这种“先决定再追征”、“今天的标准否定昨天的协议”的行政作风，不仅违反法律的明确规定，更严重破坏了市的法治化营商环境。
       法治之精义，在于以明确、稳定、可预期的规则约束公权力，保护私权利。习近平总书记多次强调：“法治是最好的营商环境。”如果一个政府部门可以在合同签订十六年后，仅凭一份连原件都拿不出来的“审计意见”、援引几份与本案毫无关联或不能溯及适用的规范性文件，就单方撕毁与企业的有效行政协议，那么市场经济的基石、契约精神的存续、企业家投资信心的维系，都将受到根本性动摇。

       本案在事实清晰程度、法律违法程度、信赖侵害程度上，都属于最为严重的级别之一。本案的处理结果，不仅关乎万汇公司一家企业的命运，更关乎民营经济的整体信心，关乎法治化营商环境能否真正落地。

       值此党中央反复强调“两个毫不动摇”、强调“民营经济发展壮大”的关键时期，人民法院依法支持民营企业的合法请求、依法纠正行政机关的违法行为，正是对党中央决策部署的最好贯彻，也是对法治化营商环境的最好维护。

       人民法院作为法治的最后守护者，依法独立审判、不受任何干涉。本案是检验“法治化营商环境”是否真正落地的一块试金石，是任由行政机关以“公共利益”为由任意撕毁政府承诺，还是依法保护信赖利益、维护契约精神，全在合议庭的一念之判。
       本代理人坚信，合议庭必将秉持公正立场，依据本案事实与法律，作出公允判决，依法支持原告全部诉讼请求，撤销被诉163号通知及X政行复〔2022〕115号《行政复议决定书》，为遭受十六年不安的民营企业讨回应有的公道，为全市乃至全省的法治化营商环境树立标杆性判例。
以上代理意见，恳请合议庭充分采纳。

                                                                      代理人：北京市万博律师事务所
                                                                                    褚中喜 律师
                                                                                    2026年6月10日